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关于《湖北省开发区条例(草案)》起草情况的说明

来源:湖北人大网 www.hppc.gov.cn   时间:2019-06-14 15:57:12   [收藏] [打印] [关闭]

——在2019年5月27日湖北省十三届人大常委会第九次会议上

湖北省发展和改革委员会副主任 杜海洋

湖北省人大常委会:

湖北于1984年筹建开发区,1996年7月出台了《湖北省经济技术开发区条例》,该条例实施20多年来对推动我省开发区建设改革发展发挥了重要作用。进入新时代,该条例已不适应开发区新实际、新变化、新政策、新环境,动能转换、结构优化和体制创新三大难题制约着开发区进一步发展,亟需对该条例进行全面修订,以期依法促进开发区加快转型发展。现将《湖北省经济技术开发区条例》废旧立新为《湖北省开发区条例》的立法起草情况说明汇报如下:

一、立法的必要性与可行性

一是制订《条例》是湖北高质量发展的需要。全省现有103家开发区,开发区生产总值占全省GDP总量的一半以上,规上工业增加值、高新技术产业增加值和出口总额,分别占全省总量的70%以上,开发区已经成为全省经济的主导力量。制定开发区条例,以法规形式将改革开放和创新发展的好经验、好做法传承下去,推动开发区创新发展、高质量发展,加快实现新旧动能转换。

二是制定《条例》是贯彻落实国务院文件精神的体现。近年国家先后出台多个促进开发区转型发展的文件,2017年国务院办公厅出台《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发﹝2017﹞7号)文件再次要求 “积极探索开发区法规规章建设”。目前全国有10多个省份都出台了开发区条例,湖北制订开发区条例,有利于更好地贯彻落实国务院文件精神。

三是制定《条例》是开发区焕发新活力的保障。体制是发展的关键。我国改革开放的成功得益于经济体制转轨;新时代开发区焕发新活力也离不开体制机制改革创新。我省开发区经过30多年的发展,已从单一的经济技术开发区发展为多类型全口径开发区;开发区也从产业集聚向多功能综合性区域转变,并承担了大量社会管理事务,极大分散了集中抓经济建设的主要功能;开发区还面临着体制僵化、政企不分、责权不一、效率低下等问题,都迫切需要完善立法,促进开发区加快建立充满活力的体制机制。

二、《条例》起草过程

《条例》立法从申请、起草、咨询、审改等各环节,得到了省人大、省政府的高度重视和法制工作部门大力支持。2017年,原省政府法制办对地方法规进行清理时,《湖北省经济技术开发区条例》被列入为需要修改的法规。根据省人大财经委立法计划的要求,从2017年启动我们主要开展了以下工作:

一是成立立法起草领导小组。建立了由省直有关部门领导组成的《湖北省开发区条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)起草领导小组,并抽调专家成立起草工作专班。

二是广泛开展调查研究。在省内调研基础上,先后赴江苏、重庆等七个省份考查学习,并与来鄂考察的多个省市开发区同志充分交流。省人大高度重视开发区立法,省人大领导带队先后赴省内外代表性开发区开展实地调研,掌握了一手资料,提出了引领条例起草工作的指导性意见。

三是集中撰稿和审改。充分借鉴国家自贸区、东湖自主创新示范区等立法经验,以及有关省市开发区立法文本,结合开展省内外调研成果,从有关机构抽调开发区工作者、法律专业人员、发展改革规划专家等同志,集中时间关门研究撰写《条例(草案稿)》。

四是广泛征求意见。《条例(草案稿)》先后三次发放至各市、州、直管市、林区政府和省直有关部门与单位,并要求各地广泛组织相关部门和开发区讨论修改,各地各单位意见我们进行了认真研究部分采纳;会同委机关法规处、财贸处组织召开了2轮专家咨询评估论证会,并对《条例》的合法性、廉洁性、公平竞争等进行了审查,围绕《条例》要解决的主要问题反复修改完善。

五是委托人大立法基地修改。根据省人大2019年度立法计划推进会要求,《条例(草案稿)》委托省人大四个立法基地之一的武汉大学调研修改,形成了《湖北省开发区条例(专家建议稿)》。

六是省发改委主任办公会审定。省发改委党组全体成员和相关处室负责人参加,对专家建议稿深入讨论提出意见,修改形成《湖北省开发区条例(草案)》(送审稿)上报省人民政府。

七是省司法厅审修。省政府将《条例(草案)》(送审稿)批转省司法厅进行初步审查和修改。省司法厅先后书面征求了科技、商务、人社、财政、生态环境、编办等省直有关部门和武汉、宜昌、襄阳、黄石、恩施州等地方人民政府,以及开发区内部分企业的意见;前往武汉、咸宁和省发改委、省科技厅进行了立法调研,并在网上公开征求社会公众意见。在充分调研和听取各方意见的基础上,形成了《条例(草案)》(审修稿),报请省政府5月9日常务会议讨论,通过了《湖北省开发区条例(草案)》,现提请省人大常委会议审议。

三、关于《条例(草案)》内容说明

(一)关于新条例适用。原《湖北省经济技术开发区条例》只适用于经济技术开发区,也就是我省目前7个国家级经济技术开发区。而目前全省开发区已发展成为高新技术产业开发区、经济技术开发区、海关特殊监管区、经济开发区、高新技术产业园区、工业园区、生态园区。因此,《湖北省开发区条例》覆盖适用各类开发区。    

(二)关于管理体制。《条例(草案)》第6-12条对此作了规范。一是开发区发展的主体责任是开发区所在地政府。二是加强开发区统筹。国务院要求加强各类开发区统筹规划,目前国家层面没有设立统筹管理机构,统筹协调主要在省级政府层面。在1996版《条例》中就明确了成立省开发区工作领导小组统筹全省开发区管理工作。据此,《条例(草案)》规定了开发区工作领导小组及其办公室的职责。三是关于开发区管委会定性问题。原《条例》规定管委会是派出机构,而“国办发﹝2017﹞7号”文明确提出“开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关”;最高人民法院“法释〔2018〕1号”第21条规定:当事人对开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告。《条例(草案)》即明确开发区管委会为派出机关。四是关于增强开发区功能优势。国家要求“开发区集中精力抓好经济管理和投资服务,充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管”。《条例(草案)》提出按照精简高效的原则,科学合理设置内设机构,建立健全以全员聘用制为主的人事制度,建立符合实际的选人用人机制、薪酬激励机制和人才交流机制。开发区可以实施市场化运营模式,管理机构负责开发区的政策制定、发展规划、行政审批、投资促进等工作,运营公司负责开发区的土地开发、投融资、基础设施建设、招商引资等工作。

(三)关于规划建设。开发区从设立到发展35年来,总数量和国家级开发区已位列中部第一,但发展不平衡、不充分问题突出。所以,现价段和今后要重点解决规划、整合、优化、提升等问题。鉴于部分开发区存在规划不配套、产城融合不足等问题,《条例(草案)》第13-18条对相关内容进行了规定:一是按照“多规合一”的要求,规定省、市(州)级开发区发展规划应当符合本地区国民经济和社会发展等规划;开发区管理机构应当根据省、市(州)级开发区发展规划编制本开发区规划;开发区所在地人民政府应当在城乡规划中统筹安排开发区基础设施和公共服务设施。二是规定开发区管理机构编制的规划应当突出生产功能,统筹生活区、商务区和办公区等城市功能,各类公共设施规划应当与环境保护、市政基础设施等相关规划相衔接,实现共建共享。三是对开发区规划和建设过程中的用地、环境影响评价、污水集中处理以及安全管理等进行了规范。

(四)关于设立调整。鉴于本省各开发区发展不平衡问题突出,为了促进开发区整合优化发展,形成各具特色、差异化的开发区发展格局,避免同质化和低水平竞争,《条例(草案)》第19-25条对开发区的更名、扩区、调区、升级、清理、整合、降级、托管、撤销进行了规定。考虑开发区普遍反映多层级、多年度、多部门重叠考核,消耗了开发区非常宝贵的精力,《条例(草案)》规定:省人民政府应当制定开发区综合评价考核办法,对开发区实行有进有出、有升有降的动态管理。考核结果与新增建设用地指标、扩区调区升级、项目资金等奖惩机制挂钩。

(五)关于产业服务。鉴于开发区普遍存在产业转型升级阻力较大、增长动力转换不畅等问题,为了避免开发区产业中低端同质化恶性竞争,促进开发区创新发展、绿色发展,《条例(草案)》第26-31条提出实施创新驱动发展战略、绿色循环低碳发展、综合服务平台、社会资本与协会组织等国家战略和重要政策措施。

(六)关于《条例(草案)》几个微观层面问题。

一是关于发展定位。开发区发展定位是引领开发区发展的纲。国办发﹝2017﹞7号文提出,要加强对各类开发区的统筹规划,加快开发区转型升级,促进开发区体制机制创新,完善开发区管理制度和政策体系,进一步增强开发区功能优势,把各类开发区建设成为新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制机制创新的先行区。

二是关于开发区体制机制。《条例(草案)》最根本的突破是实施开发区管理与运营分离(“管委会+公司运营”模式),以便有效落实“小政府、大服务”要求。但目前开发区作为一个相对独立的机构,承担了大量的社会事务,比如审批、监管、执法、社会管理、民生服务等。最近,中办国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》,省委办公厅省政府办公厅联合出台《关于深化综合行政执法改革的实施意见》,如何妥善解决审批服务执法、社会管理和民生事务,从而保障开发区管委会集中精力抓好开发区经济建设,需要进一步理顺。

三是围绕开发区产业生态系统建设,落实政府各部门职能责任。按照省人大领导要求,如何倒逼各级政府和部门为市场主体营造良好环境。比如,政府部门如何为开发区搭建科技创新公共平台、如何引导科研人员投身企业技术创新、如何为企业创新服务;如何在环保服务上主动为企业提供指导;如何引导企业加强产品质量建设;如何帮助开发区围绕主导产业引进高端龙头企业,建立产业链和产业集群等等。湖北最大的问题是产业培育发展不够,要改变目前开发区管理机构多头抓、多面抓,精力分散,聚焦产业不够的问题,需要进一步关注产业发展与服务保障内容。

四是重视立法的引导性内容。《条例(草案)》背景是开发区及其区内亟待转型发展的企业,是改革开放创新的主体,更多的是方向引导性内容。比如,关于开发区功能定位和发展方向的描述,体现高质量发展和五大发展理念的产业发展表述等,都是必要的引导性表述内容。

五是发挥省级开发区协调机构职能。前不久省委文件规定了省开发区领导小组办公室是省政府设立的全口径开发区管理服务机构。开发区的设立、升级等工作都应该由其统一协调、组织、推动,领导小组成员单位在其职能范围内认真履行服务开发区职责。领导小组办公室不干预职能部门职责,职能部门也代替不了办公室职责。如果《条例》不明确领导小组办公室牵头抓总的职责,而由各相关行业部门各司其职,必然会导致政出多门、多头管理的局面。

特此说明,连同《条例(草案)》一并提请审议。

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