省人大常委会湖北武陵山试验区建设情况调研组

（2012年9月25日）

省人大常委会：

根据省人大常委会2012年度监督工作计划的安排，省人大常委会组成了由省人大常委会副主任吴永文为组长，常委会和民族宗教侨务外事委员会部分组成人员及当地部分省人大代表组成的专题调研组，对湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区（以下简称“试验区”）建设情况进行了专题调研，同时委托神农架林区人大常委会开展调研。8月31日—9月4日，调研组分成两个小组，赴恩施州、宜昌市和恩施市、来凤县、长阳土家族自治县和五峰土家族自治县开展专题调研，听取了当地人民政府关于试验区建设情况的汇报，同发改、教育、财政等部门进行座谈，并深入经济适用房小区、民族企业、公路和体育中心建设工地、旅游景区、中小学校等听取当地干部群众的意见和建议。为进一步了解省直相关单位建设试验区的基本情况，9月5日，在省人大常委会机关召开了有省政府办公厅、省武陵山办、省发改委和省财政厅等18个省直部门参加的座谈会。现将调研情况报告如下：

一、各地推进试验区建设的基本情况

2011年8月，省委、省政府印发了《关于推进湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区建设的意见》。一年来，试验区11个县、市和林区党委、政府紧紧抓住建立湖北武陵山试验区、推进试验区经济社会发展这一难得的历史机遇，在省直有关部门的大力支持下，强化组织领导，强力推进重大项目建设，大力培植壮大特色产业，坚持扩大开发，重视社会事业发展，全面推进试验区建设。

（一）强化领导和支持，统筹科学发展

一是加强组织领导，完善工作思路。试验区所辖县市林区高度重视试验区建设，均成立了由党委书记任组长、行政首长任副组长的建设领导小组，认真学习省委意见精神，先后召开了动员大会，进一步统一全体干部和群众的思想认识，把认识和行动统一到省委的科学决策上来；进一步完善工作思路，明确发展蓝图。恩施州坚持以科学发展为主题，围绕建设绿色、繁荣、开放、文明的全国先进自治州的目标，走出一条生态环境优良、特色产业发达、人民生活富裕、民族团结进步、社会和谐稳定的绿色繁荣发展路子。五峰自治县提出了抢抓武陵山试验区建设机遇，奋力跨入全省县域经济社会发展“第二方阵”的目标；长阳自治县提出了争创武陵山科学发展示范区，到2015年县域综合竞争实力和可持续发展能力跻身全省山区县市和全国民族自治县前列的目标。

二是编制发展规划，统筹科学发展。科学发展，规划先行。国务院《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2100—2020年）》明确设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，使之成为武陵山片区的中心城市和重要的经济增长极。为此，湖北来凤、湖南龙山共同编制了《武陵山龙山来凤经济协作示范区发展战略规划》和旅游、空间布局两个专项规划，启动了龙凤城区规划、龙凤酉水河保护与利用等十个一体化专项规划的编制。长阳、五峰自治县编制了《自治县区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011—2020年）》，五峰自治县还编制完成了《五峰民族工业园区总体规划》、《渔阳关镇控制性详细规划》等专项规划。

三是强化支持扶持，合力共建推进。省直有关部门认真落实鄂发〔2011〕25号文件精神，加大20条政策支持力度。省发改委已与宜昌市并将与恩施州签署合作协议书，进一步加大规划指导力度，改善计划引领方式，进一步下放行政审批权限，提高要素保障水平；省经信委按照“一主三化”方针，推动试验区县域经济发展；省财政厅加大财政政策倾斜和重点民生事业转移支付力度，为试验区发展增强后劲；省人社厅进一步扩大试验区社会保险覆盖面，加大就业资金倾斜，强化人才培养和引领，提高试验区机关事业单位工资水平；省国土资源、住建、交通、水利、农业、商务、林业和扶贫办等单位实行差别化管理，多措并举，强化聚合，进一步加大对经济发展和基础设施建设的力度，努力提升开放型经济水平；省教育、科技、文化、卫生等部门创新帮扶机制，搭建合作平台，狠抓薄弱环节，加大项目资金的倾斜力度。

（二）抢抓政策叠加机遇，推进重大项目建设

启动实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点和推进湖北武陵山试验区建设，是继国家深入推进新一轮西部大开发，省委、省政府加快推进鄂西生态文化旅游圈建设、深入实施“616”对口支援工程后的又一项重大的科学决策。各地紧紧抓住发展政策叠加的历史机遇，坚持把重点项目建设作为试验区建设的突破口，努力打牢发展基础。

恩施州把握支持发展政策叠加和制约发展因素递减的两大机遇，科学谋划了一批基础设施建设、特色产业发展和民生改善等方面的重大项目，确定了100个2012年实施的重点项目，年内计划投资150亿元，截至目前，全州已有94个州级以上重点项目开工建设。来凤县“龙凤新区”已完成征地近2000亩，武汉大道三期工程进展顺利，控制面积达10000亩的龙凤科教示范园项目建设即将启动。神农架林区全力推进神农架飞机场、220千伏输变电站、大九湖湿地恢复工程等。五峰自治县重点围绕五峰民族工业园、县城迁建、渔洋关低碳产业园、交通基础设施和民生改善等方面规划项目，规划总投资492亿元，目前已启动建设86个项目，总投资46亿余元。

（三）大力培植特色产业，扩大经济总量

神农架林区坚定不移地将旅游作为支柱产业打造，围绕打造具有世界影响力的综合性旅游目的地和国家级生态旅游示范区目标，提高神农架旅游档次和水平，推进旅游“裂变式”发展，实现旅游资源优势向旅游产业优势提升。恩施市积极推进富硒绿色食品、水电能源、矿产建材、医药化工、机械制造、烟草等六大产业集群发展壮大，大力发展特色农业，建成了以六大特色产业为主的农产品基地120万亩，加速发展以生态文化旅游业为主的第三产业，推进产业兴市。

长阳自治县努力打造百亿清江健康食品产业集群，力争在“十二五“长阳清江健康食品产业谷的总产值突破150亿元；发挥矿业资源优势，建设产值150亿的“锰业航母”和产值达100亿的“铁业旗舰”；加快清江画廊、清江古城等鄂西生态文化旅游圈重点项目建设；积极推动抽水蓄能电站、风力发电、生物质发电等项目建设。五峰自治县在枝江市白洋工业园区创办了民族工业园，规划面积8.7平方公里，建成后70%税收划归五峰，目前五峰民族工业园已成功签约8个项目，4个项目开工建设。

（四）坚持扩大开放，注重生态文明建设

试验区各县市林区坚持把扩大开放作为试验区建设的先导战略，牢牢把握试验区建设先行先试的主动权，全方位、多层次、宽领域扩大对外开放，不断加强生态建设，注重环境保护，统筹协调发展。

一是扎实推进各项改革，开放活区。恩施州行政审批制度改革、财政管理体制改革不断深化，文化体制改革、事业单位岗位设置及分配制度改革顺利推进，农村电力体制改革全面启动，医药卫生体制改革积极推进，公立医院改革试点进展顺利。

二是加快体制机制创新，先行先试。宜昌市全力支持五峰、长阳自治县走出深山，在宜昌高新区、宜都、枝江等沿长江经济带异地新上项目，建立“民族工业园”，发展“飞地经济”。来凤县与龙山县建立了协作共建机制，建立了两县县委书记县长联席会议制度、示范办协商制度、部门衔接落实制度等。

三是大力招商引资，增强经济活力。长阳自治县2011年招商引资实际到位资金14.8亿元，完成全年招商引资指标的184.8%。来凤县出台了《关于进一步加强招商引资工作的决定》，上半年已签约项目24个，签约资金282.5亿元，到位资金6.4亿元，其中新建项目到位资金2.74亿元，续建项目到资3.66亿元。

四是注重生态文明建设，依法保护环境。神农架林区实施天然林保护二期工程和环“一江两山”景观建设、湿地生态搬迁、南水北调水源区治理工程，集中开展国省道、区道两侧和矿山生态修复工作，全区森林覆盖率上升到89%。2012年，五峰自治县治理岩溶面积158平方公里、治理石漠化面积85平方公里，项目总投资3562万元。

（五）重视社会事业发展，提高各族人民群众生活水平

试验区在统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的同时，高度重视民生事业，着力改善少数民族和民族地区人民群众生产生活条件，提高人民生活水平，实现经济社会和人的全面协调发展。

一是改善办学条件。恩施州按照“富民稳区”的要求，通过实施中小学危房改造、农村教师住房工程和农村寄宿制学校建设工程，新增基础教育阶段校舍面积135万平方米，解决了19万余名农村中小学生的寄宿问题。来凤县按照“教育三集中”的思路，启动了办学规模达到6万人、总投资达18亿元的龙凤科教示范园建设。

二是健全医疗卫生体系。长阳自治县作为全国首批新农合试点县，全县统筹9000万元，全力推进新农合，每年惠及31万农民；同时，号召公务员系列干部职工每人每年至少捐助100元，建立大病关爱壹佰基金，极大地缓解了群众看大病难题。

三是加快民族文化事业发展。长阳自治县实施“土家源”文化工程，坚持以“六个一批”为抓手，即建设一批“土家源”生态文化旅游重点项目，打造一批充分体现民族特征、竞争能力强劲的市场主体，创作并推出一批民族文化精品，培养一批传承、保护和发展土家文化的人才，建立一批原生态土家文化保护展示区，壮大“土家源”文化品牌，打造“中国文化强县”。

四是深入推进扶贫开发工作。恩施州启动了1438个村的整村推进，完成了1.5万户、6万人的扶贫搬迁，解决了50万人的脱贫问题。五峰自治县专项扶贫扎实推进，不断创新扶贫机制，构建“扶持政策+龙头企业（专业合作社）+基地户（贫困户）”产业扶贫模式，全面实施产业扶持到户，共扶持贫困户建设特色产业基地近3万亩，新建茶叶、蔬菜等专业合作组织12家。

二、存在的主要问题

试验区所辖11个县市林区是我省少数民族聚居区，也是革命老区和扶贫开发区，由于受基础条件、自然环境、政策差异、资金、技术人才、发展机遇等诸多方面的因素制约和神农架林区特殊的区情，经济社会发展与全国乃至我省其他市县相比仍有较大的差距。同时，建设湖北武陵山试验区和龙凤示范区是一项崭新而复杂的系统工程，没有先例可循。在具体实践中，面临着诸多困难和问题：

一是产业基础薄弱，经济发展水平仍然较低。恩施州经济发展模式主要体现在“三小带三大”上，即小主体带大基地，特色产业优势难以发挥，全州规模以上工业企业数量不到全省的3%，户均销售收入只相当于全省的三分之一；小投入带大项目，拉动经济增长的动力不足，全州固定资产投资只占全省的2%多一点，人均固定资产投资只相当于全省的三分之一；小城镇带大农村，城镇化步伐难以加快，州城镇化率只有32.5%，比全省低近18个百分点。神农架平均海拔1700米，有“华中屋脊”、“湖北的西藏”之称，由于自然条件恶劣等多方面原因，产业发展相对滞后，产业单一，缺乏龙头带动企业。

二是基础设施建设，特别是交通基础设施条件落后。由于区位等方面的原因，试验区交通、水利、能源、通信和城市基础设施建设等严重落后，特别是交通基础设施建设远远不能适应试验区区域发展与扶贫攻坚这一重大任务。五峰自治县是全省两个“无国道、无高速、无铁路、无水运、无航空”的“五无”县之一。恩施州虽然沪渝高速公路、宜万铁路已相继建成通车，但全州道路交通主骨架网络尚未形成，南北交通仍然不畅，农村公路建设任务仍然较重，交通仍然是恩施加快发展的最大制约瓶颈。

三是人才匮乏，社会事业发展严重滞后。由于自然环境艰苦、经济发展滞后，武陵山区干部职工在工作条件、福利待遇方面与其他地区存在较大差距，人才难以引进，人才逆向流动进一步加剧。2011年，武陵山区千人病床、千人职业医师、千人职业护士等卫生资源明显低于全省平均水平。村级卫生人员的经济待遇、养老保险等保障机制还未建立，部分村卫生室面临生存危机及功能缺失。恩师州中小学办学条件差，布局不合理、区域发展不均衡，上学远的问题仍然突出，寄宿制学校建设任务较重。

四是自然条件恶劣，扶贫攻坚任务仍然繁重。试验区11个县市林区总人口占全省的8.2%，建档立卡贫困人口占全省的22.7%，恩施州贫困人口近160万人，约占全省贫困人口的四分之一。这些贫困人口大多集中在深山区、高寒区、地方病高发区，自然条件恶劣，基础设施落后，自身发展能力弱，扶贫搬迁难度大，需要投入大量的扶持资金，进行长期的跟踪扶贫，全面脱贫的任务还十分艰巨。

五是思想解放不够，体制机制创新难度大。《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，要求到2020年，全面建成一体化发展体系，成为武陵山片区的中心城市和重要的经济增长极。加快推进龙凤示范区建设，对于深入探索连片特困地区扶贫开发攻坚新路子，促进民族团结和社会和谐稳定具有重要意义。但由于试验区和示范区建设由于涉及到各个方面、多个部门和四个省，跨区域协作难度较大，利益矛盾较多，体制机制创新难度很大。

三、调研组的主要建议

一元多层次战略体系，是我省第十次党代会确定的我省未来“黄金十年”区域全覆盖、各级全统筹、多载体支撑、多平台推进的战略体系，是湖北战略谋划与布局的集大成。湖北武陵山试验区是其中的一项重要载体，推进试验区建设，意义重大，影响深远。调研组建议：

（一）进一步加强组织协调，完善工作机制，抓好政策落实。加强湖北武陵山试验区和龙凤示范区的组织领导体系建设，尽快出台省直相关部门支持试验区经济社会发展的具体实施意见；完善各项工作机制，全面落实省委〔2011〕25号文中的20条政策措施；加大对试验区基础设施建设特别是交通建设项目和资金的支持和倾斜，切实把推进试验区建设与推进西部大开发建设、鄂西生态文化旅游圈建设、全国先进自治州建设、实施“616”对口帮扶工程和扶贫开发工作有机结合起来，抓好各项工作的综合协调和督办落实。

（二）进一步解放思想，更新观念，创新体制机制。切实增强市场经济意识、改革创新意识和开放合作意识，用市场的办法、改革的办法、开放的办法解决问题；创新试验区建设的体制机制，建立完善投资促进机制，创新环境保障机制，创新人才激励机制，创新组织推动机制；解放思想，敢于先行先试，在龙凤示范区率先进行行政管理、要素市场和投融资体制等领域的改革。

（三）进一步加大环保力度，坚持保护与发展并重，注重特色绿色产业发展。科学编制生态文明建设长远规划，建立健全生态环境保护长效机制，积极探索低炭经济发展模式；依托武陵山丰富的旅游资源优势，加快发展生态文化旅游业；重点扶持粮食、蔬菜、森林食品、药材等特色农（林）产品原材料基地和生产加工基地，培育一批在全国和全省带动力强的龙头加工企业；突破性发展清洁能源、绿色食品、现代医药等新型工业，坚持走特色开发、绿色繁荣、可持续发展之路。

（四）进一步加大财政资金投入，实行差别化管理，加快经济社会事业发展。进一步加大财政政策倾斜和项目、资金的投入力度，应当将国家支持、省市支持和扶贫政策、西部大开发政策、民族地区和少数民族政策等区别开来，在项目和资金的安排上应比照非试验区县市实行差别化管理；设立武陵山县域发展基金，用于支持基础设施建设、社会事业发展和扶贫开发龙头企业发展；加大对武陵山地区民生事业的投入力度，加强教育基础建设，增强科技创新能力，健全社会保障体系，加快民族文化体育事业发展。

（五）进一步完善考核和监督机制，确保资金安全，充分发挥资金使用绩效。试验区建设项目多，资金量大，应进一步完善监督机制，充分发挥人大监督、政府审计、纪检监察、新闻舆论关注的作用，确保资金安全；注重发挥资金的有效作用，加大对资金使用绩效考核力度；完善对试验区的指标考核体系，对试验区工作考核应因地制宜，不能只看GDP，也不能只看工业增长值；政府武陵山办应充分履行其服务、协调、监督职能，加大对省直相关部门落实政策的监督检查力度，掌握情况，共同推进试验区建设和片区扶贫攻坚工作。

以上报告，请予审议。

附：调研中各地反映并请求解决的主要事项

调研中各地反映并请求解决的主要事项

1、在产业布局、项目安排和税收优惠等方面给予恩施州倾斜，支持恩施州建设一批农业产业化龙头企业，开发恩施铁矿、硒矿等矿产资源，大力发展生态文化旅游业。

2、优先安排恩施州基础设施项目，增加恩施州交通基础设施建设计划指标，重点支持高速公路、铁路等交通干线通道的建设，加大农村公路建设力度。

3、在将恩施市作为优先发展区的同时，给予恩施市重点生态功能区转移支付政策支持，并请求在用地规模、用地计划上对恩施市予以倾斜支持。

4、出台支持神农架林区旅游产业和绿色食品加工的具体意见，建议确定一个生态产业加工园给予重点支持，帮助试验区产业发展。

5、支持神农架和巴东县改造提升“双神线”（神农架至神农溪），支持保神（保康至神农架）高速公路建设。

6、请求省人大帮助呼吁将五峰、长阳等自治县纳入国家层面的西部大开发范围政策范围。

7、支持长阳自治县以桥隧工程为重点的“龙五”一级路项目建设，支持五峰陆渔一级公路延伸线和五巴公路建设。

8、加大对隔河岩库区移民扶持，妥善处理好隔河岩库区移民安置历史遗留问题。

9、恳请给予五峰县城避险搬迁重建配套资金支持，分三年给予不低于4.1亿元的配套资金补助。

10、调整五峰陆渔一级路投资概算，解决建设资金缺口，确保年内通车。

11、加大支持五峰民族工业园建设力度，明确五峰民族工业园等同五峰县域，允许各级各部门在政策、项目、资金上向园区实行延伸覆盖，支持入园企业快速发展。

12、完善来凤县级基本财力保障机制，加大转移支付力度，每年转移支付新增额度除享受统一政策外，再提高十个百分点，建立来凤县建设龙凤示范区专项资金。

13、支持来凤县组建村镇银行和来凤县地方政府融资平台建设，支持来凤县突破信贷地域限制，积极探索建立金融仓储企业试点。

14、支持来凤县优化人才发展环境实施“百名引硕工程”，引导高等院校、科研院所和高新技术企业到来凤县建立创新人才培养示范基地。

15、切实加强对来凤县推进龙凤示范区建设的领导，建议成立支持来凤县推进龙凤示范区建设工作领导小组，及时研究解决工作中的困难和问题；省直相关部门结合各自职能，研究制定支持来凤县推进龙凤示范区建设的工作方案和具体措施。

16、扩大来凤县的管理权限，在法律法规以及政策允许范围内，将省级财政、金融、土地、人事、规划、环评等审批事项下放或委托给来凤县，建立“来凤自行审批、报州备案，来凤自行审核、报州备案、报省审批”的县级管理权。

17、支持来凤先行先试，对当前中央和省已作出部署的改革事项率先推进，对符合未来发展方向的改革进行主动探索，支持来凤开展行政管理、要素市场和投融资体制改革。

18、进一步督促对口支援市和省直有关部门尽快出台支持试验区各县林区市经济社会发展的具体实施意见。

19、进一步完善人才引进机制，放宽定向招考招聘的条件，将定向招考招聘的权限下放到县。

20、进一步加大对武陵山地区的工资转移支付力度，提高干部职工待遇，加大对民族地区人才的政策研究，在人才职称评定等方面开辟绿色通道。

21、进一步加大对试验区教育、卫生、就业、社会保障等民生问题的支持力度，让各族群众共享改革发展成果。

22、将已纳入规划的武陵山地区的建设项目予以优先安排或单列，在安排基础设施建设项目及相关专项资金时，减少或免除试验区内县市地方配套资金。