——2012年5月28日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议上

省人大法制委员会副主任委员  胡兆满

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

3月27日，省十一届人大常委会第二十九次会议对《湖北省湖泊保护条例（草案）》进行了审议。委员们认为，我省素有“千湖之省”美誉，但较长时间以来，因为管理无序、利用过度、保护不力，湖泊数量锐减，面积萎缩，水质恶化，生态功能退化等问题日益突出，湖泊问题已经成为影响我省经济社会可持续发展和生态安全的重大问题，立法护湖、铁腕治湖，刻不容缓。制定本条例十分必要，建议对草案作进一步修改后，提请下次常委会会议审议。

会后，法规工作室将草案发至各市、州、直管市、神农架林区人大常委会、立法顾问组成员及各立法基层联系点，并在湖北日报、荆楚网、省人大网站全文公布，广泛征求社会各界意见。4月中上旬，省人大常委会刘友凡副主任率法制委员会、法规工作室分别在武汉大学和水利厅、农业厅、林业厅、环保厅等八个省直部门开展立法调研，听取有关部门和专家的意见、建议；调研组还赴鄂州市、武汉市、荆州市、荆门市、咸宁市立法调研，实地考察了梁子湖、东湖、南湖、沙湖、洪湖、长湖和斧头湖的保护情况。先后召开15场专题座谈会，听取人大、政府及有关部门、人大代表、环保组织、志愿者的意见，并赴外省专题考察了巢湖的保护情况。在此基础上，法规工作室会同省水利厅和武汉大学、华中科技大学、湖北经济学院的有关专家学者根据常委会组成人员的审议意见及各方面的意见，结合开展制度廉洁性评估工作要求，对草案进行认真修改，并借鉴、吸收专家建议稿的有关内容，形成了《湖北省湖泊保护条例（草案修改稿）》，印发省直有关部门和相关专家征求意见，并提前印送常委会组成人员和省人大农村委员会。5月11日，省人大法制委员会召开会议，对该草案修改稿进行了审议，省人大农村委员会、省政府法制办有关负责人列席了会议。现将审议修改情况报告如下：

一、关于条例的结构。有的委员、部门和地方提出，湖泊保护涉及湖泊水资源保护、水污染防治和生态修复等方面，应当设章表述，并增加可操作性内容。据此，法制委员会建议将草案的内容重新梳理、增减，规定为十章，即总则、政府职责、湖泊保护规划与保护范围、湖泊水资源保护、湖泊水污染防治、湖泊生态保护和修复、公众参与、监督和保障、法律责任及附则。

二、关于湖泊保护的原则和目标。有的委员、立法顾问组成员提出，保护优先应当是湖泊保护立法的首要原则，保护湖泊的目标还应当进一步明确。据此，法制委员会建议作相应修改，即“湖泊保护工作应当遵循保护优先、科学规划、分类管理、综合治理、永续利用的原则，达到保面（容）积、保水质、保功能、保生态、保可持续利用的目标。”（草案二审稿第四条）

三、关于“千湖一法”与“一湖一法”的衔接。有的委员、农村委员会、地方提出，本条例对我省湖泊保护普遍适用，但我省很多重要湖泊的管理体制、功能、实际情况不尽相同，需要有针对性地单独立法，要处理好“千湖一法”与“一湖一法”的关系。据此，法制委员会建议增加一款，即“重要湖泊可根据其功能和实际需要，另行制定地方性法规或者政府规章。”（草案二审稿第二条第四款）

四、关于政府及其有关部门的职责。有的委员、农村委员会、立法顾问组成员、社会公众提出，应当进一步明确政府、主管部门、相关部门在湖泊保护工作中的职责。法制委员会经认真研究，建议设专章予以明确，作如下具体规定：一是上级政府对下级政府的湖泊保护工作实行年度考核，实绩考核结果作为政府主要负责人任职、奖惩的重要依据；二是采取列举形式分别规定水行政、环境保护、农（渔）业、林业等主要相关部门的职责；三是其他相关部门按照各自职责做好湖泊保护工作；四是建立湖泊保护联席会议制度，协调解决湖泊保护工作中的重大问题。（草案二审稿第六条至第九条）

五、关于湖泊保护范围。有的委员、农村委员会、专家学者提出，应当进一步明确湖泊的保护范围。据此，法制委员会建议对有关内容作如下修改：一是湖泊保护实行名录制度，应当根据湖泊的功能和面积、应保必保原则，由省人民政府确定和公布，报省人大常委会备案；二是将湖泊的保护范围区分为湖泊保护区和湖泊控制区；三是结合城市规划区内湖泊的实际，对其湖泊保护区的划定方法予以细化，即“湖泊设计洪水位以外不少于30米的区域划为湖泊保护区”；四是规定了湖泊控制区的划定方法。（草案二审稿第三条、第十四条）

六、关于湖泊水资源保护。有的委员、立法基层联系点提出，应当加强湖泊水资源的保护，拟订湖泊水功能区划；有的地方提出，对具有饮用水水源功能的湖泊应当有更加严格的规定；也有委员提出，应当开展湖泊普查，摸清湖泊“家底”，实行湖泊最低水位线制度等。据此，法制委员会建议在湖泊水资源保护专章中增加规定：一是拟订湖泊水功能区划并公布；二是加强对湖泊饮用水水源地的保护；三是开展湖泊状况调查，建立湖泊档案；四是确定湖泊最低水位线，适时采取补水、限制取水等措施；五是省人民政府应当对湖泊监测资源进行整合，建立监测信息共享机制，环保部门应当定期向社会公布湖泊水环境质量监测信息。（草案二审稿第二十条至第二十四条）

七、关于湖泊水污染防治。有的委员、地方、社会公众提出，湖泊水污染防治是湖泊保护的“重中之重”，应当加强。据此，法制委员会建议增加如下规定：一是拟订湖泊重点水污染物排放总量削减和控制计划并落实到排污单位；二是核定湖泊水域纳污能力，提出限制排污总量意见；三是实行湖泊重点水污染物排放限值制度；四是湖泊流域内工业园区应当配套建设污水集中处理设施；湖泊流域内禁止新建、改建、扩建造纸、印染等排放含磷、氮、重金属等污染物的企业和项目；五是开展农业面源污染防治；六是强化生活污水、建筑垃圾、生活垃圾的处理；七是开展水产养殖污染防治；八是开展旅游污染防治；九是开展船舶污染防治；十是建立湖泊水污染突发事件应急处置制度。（草案二审稿第二十五条至第三十八条）

八、关于湖泊生态保护和修复。有的委员提出，我省湖泊生态破坏严重，修复之路任重道远，应当综合施策，逐步恢复湖泊生态系统。据此，法制委员会建议增加如下内容：一是水行政主管部门应当会同环境保护、国土资源、农（渔）业、林业等部门制定湖泊生态修复方案，报人民政府批准后实施；二是运用种植林木、截污治污、底泥清淤、打捞蓝藻、调水引流、河湖连通等措施，对湖泊水生态系统以及主要入湖河道进行综合治理；三是根据湖泊的实际情况，建设湿地恢复示范区，有计划、分步骤地组织实施环湖生态防护林、水源涵养林工程建设等。（草案二审稿第三十九条至第四十一条）

九、关于公众参与。有的委员、专家学者提出，公众参与是保护湖泊的有效方法，也是世界各国普遍认同的作法，应当建立健全有利于公众参与湖泊保护的体制机制。据此，法制委员会建议增加、细化以下内容：一是政府及其有关部门应当加强湖泊保护的宣传和教育，增强公众保护意识；二是吸收公众参与湖泊保护有关决策，发挥监督作用；三是各类媒体应当开展公益性宣传，发挥舆论引导和监督作用；四是鼓励各种非政府组织、湖泊保护志愿者参与湖泊保护和管理工作；五是建立、完善举报和奖励制度。（草案二审稿第四十三条至第四十七条）

十、关于湖泊保护的保障措施。有的委员、地方提出，应当加大湖泊保护资金的投入；有的委员提出，应当重视科技在湖泊保护中的作用；也有委员提出，应当因地制宜开展生态移民，既要保护湖泊，又要提高渔民生活水平；还有委员提出，应当建立湖泊保护的生态补偿机制。据此，法制委员会建议增加以下内容：一是通过听取和审议专项工作报告、组织执法检查、开展专题询问、质询、特定问题调查等方式，加强各级人大常委会对湖泊保护工作的监督；二是加强省人民政府对湖泊保护工作的领导，对保护湖泊不力的地方政府主要负责人实行约谈；三是水行政主管部门应当加强对湖泊排污口的监管；四是建立和完善湖泊保护投入机制，将所需经费列入财政预算；五是鼓励社会力量投资湖泊保护事业；六是通过财政、税收、金融、能源供应等措施，鼓励和扶持企业为减少湖泊污染进行技术改造或者转产、搬迁、关闭；七是对居住在湖上，岸上无房屋、无耕地的渔民和居住在湖泊保护区内的其他农（渔）民实施生态移民，采取资金支持、技能培训、转移就业、社会保障等方式予以扶持；八是对重要湖泊的保护，省人民政府应当建立生态补偿机制，在资金投入、项目建设等方面给予扶持；九是鼓励和支持湖泊保护的科学研究和技术创新，运用科技手段加强湖泊的监测、污染防治和生态修复。（草案二审稿第四十八条至第五十六条）

十一、关于法律责任。有的委员、农村委员会、地方提出，应当对政府、有关部门及其工作人员不依法履行职责以及其他禁止行为设定相应的法律责任；也有委员提出，应当加大对违法行为的处罚力度；还有委员提出，上位法有处罚规定的，不作重复规定为宜，有关法律责任条款可以归并等等。据此，法制委员会建议：一是对法律、行政法规已有行政处罚、刑事处罚的，不再重复规定；二是对县级以上人民政府、有关主管部门及其工作人员的违法行为设定法律责任；三是对围网、围栏养殖，投肥养殖，养殖珍珠等污染湖泊的行为设定具体的法律责任，加大处罚力度，细化承担法律责任的方式。（草案二审稿第五十七条至第六十二条）

此外，根据常委会组成人员、省人大农村委员会和有关方面的意见，对草案的多处条款作了删减、合并和文字修改，条款顺序作了适当调整。修改后的草案增加四十条，删减八条，条款数调整为六十三条。

法制委员会已按照上述审议意见提出了《湖北省湖泊保护条例（草案二审稿）》，建议提请本次常委会会议审议。

草案二审稿及以上报告，请予审议。