——2012年3月26日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

省水利厅厅长  王忠法

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府委托，现就《湖北省湖泊保护条例（草案）》（以下简称《草案》）作如下说明：        

一、立法必要性

湖泊是水资源的重要载体，是自然生态系统的重要组成部分，在调蓄洪水、提供水源、交通航运、美休景观、休闲娱乐、渔类繁衍、水产养殖以及提供生物栖息地、维护生态多样性、净化水质、调节气候等方面发挥着不可替代的作用。我省素有“千湖之省”的美誉，但较长时间以来，因管理无序、开发过度、保护不力等原因，目前已名不副实，具体表现为：

一是数量锐减，水面急剧萎缩。从上世纪50年代初到80年代末，全省的湖泊快速萎缩，全省100亩以上湖泊从1332个锐减为843个，相应中水位时的水面面积从8528.2平方公里锐减为2983.5平方公里。其中，水面5000亩以上湖泊，从322个减少为125个，湖泊面积从7640.6平方公里缩减为2519.7平方公里，相应湖泊容量从130.5亿立方米缩减为56.9亿立方米，有效调蓄容积从115.4亿立方米减少为30.7亿立方米。20世纪80年代以后湖泊数量、面积、容积萎缩势头有所减缓，但湖泊侵填、侵占事件还时有发生，总体上仍呈萎缩趋势。据全国水利普查最新资料表明，我省5000亩以上湖泊剩110个。

二是河湖阻隔，生态系统破坏。湖北地处江汉平原，古称云梦泽，水网纵横，河湖相连，江河相通。几十年来， 由于人为的建堤围湖、分隔湖汊等活动同，导致湖泊急速萎缩，人类活动分隔了子湖与主湖、湖泊与河流及长江这间的联系，阻隔了水体与水体、水体与体周边陆地间物质与物种的流通，切断了珍稀濒危水生物种和多种江湖回游性水生动物的通路，河湖分隔、江湖分隔导致湖泊生态系统的脆化和生态功能的退化。

三是水体污染，湖泊功能退化。改革开放以来，由于工农业快速发展，城市急剧扩张，污水处理设施建设滞后，大量生活污水、工业废水未经处理直接排放入湖，农业大量使用化肥、农药以及流域内的规模化养殖造成的面源污染，加上湖泊过度开发产生的内源污染，导致湖泊水质日趋恶化。据《2012年一月湖北省水资源质量通报》，全省重点监测的26个湖泊，水质Ⅱ类的1个，水质Ⅲ类的12个，水质Ⅳ类的9个，水质劣Ⅴ类的的4个。

湖泊问题已经成为影响我省经济社会可持续发展和生态安全的重大问题。2011年我省连续出现干旱和洪涝灾害，而且旱灾和涝灾急剧转换，再次为湖泊问题敲响了警钟。社会各界对此高度关注，省人大代表连续多年以多种形式呼吁尽快立法保护湖泊，《湖北日报》、《楚天都市报》、荆楚网等媒体对我省湖泊的现状和问题作了深度报道，人民群众对填占湖泊和污染湖泊的行为反响强烈，迫切要求通过立法保护湖泊资源。因此，通过地方立法，保护湖泊面积不再减少、保护水质不再恶化、保护水生态环境不再破坏，已经刻不容缓。                              

二、起草经过

我省从1996年就开始着手《湖北省湖泊管理条例》的起草工作。省相关部门经反复讨论修改，数易其稿，形成了《条例（代拟稿）》，并于2000年8月报送省政府。2003年7月21日经省政府常务会议审议通过该《条例（草案）》。但因湖泊主管部门问题存在分岐，该《条例》未能进入省人大立法程序进行审议。

2009年省人大常委会将《湖北省湖泊保护条例》作为争取审议的项目，再次启动了湖泊保护立法。随后，省水利厅和省农业厅分别向省政府报送了《湖北省湖泊保护条例》和《湖北省湖泊管理条例》两个送审稿。省政府法制办组织专班在这两份送审稿的基础上起草了《湖北省湖泊保护条例（草案）》，多次征求了省直有关部门的意见，并分别会同省直有关部门赴黄石、黄冈、鄂州、荆州等地调研，听取干部群众、人大代表和专家的意见，同时通过网络向社会公开征求意见。

2011年11月15日，省政府常务会议审议通过了《草案》，并于11月23日提交省人大常委会审议。

三、几个主要内容的说明

1、关于本条例的适用范围。国家至今没有对湖泊统一立法，因此对多大面积的水域应作为湖泊纳入本条例管理范围没有法律依据。目前正在进行的水利普查工作正对我省湖泊情况进行综合摸底，有关湖泊的很多数据资料正在审查中。因此《草案》第二条规定“列入湖泊保护名录的湖泊保护、开发、利用和管理活动，适用本条例。未列入湖泊保护名录的，参照本条例执行。本省境内湖泊保护名录，由省人民政府水行政主管部门会同农（渔）业、林业等有关行政主管部门拟定，报省人民政府确定并公布。省人民政府可以根据实际情况，适时对湖泊保护名录作出调整。”这种弹性规定，为今后我省划定湖泊保护名录留足了空间。

2、关于湖泊保护原则。《草案》第三条规定：“湖泊保护应当遵循统筹兼顾、科学规划、分类指导、保护优先、合理开发、协调发展的原则。”这一规定体现了以科学发展观为指导、人与自然和谐相处的治水理念。

3、关于湖泊保护规划。湖泊保护规划是科学管理湖泊的依据，应该具有较强法律效力。《草案》第七条规定：“列入湖泊保护名录的湖泊，应当编制湖泊保护规划。湖泊保护规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、流域规划旅游规划相衔接。”《草案》同时还规定了规划的内容、规划的编制程序和权限以及规划的法律效力。

4、关于湖泊保护的管理体制。2009年省政府机构改革中，省政府办公厅以鄂政办发［2009］121号文明确省水利厅加挂湖北省湖泊局的牌子。2011年11月15日省政府常务会议纪要明确：“县级以上人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的湖泊保护工作，环境保护、建设（规划）、农（渔）业、国土资源、林业、交通运输、旅游等行政主管部门及其他有关部门加强协调配合，按照各自职责做好湖泊保护工作作。”为此，《草案》第四条、第五条规定：“县级以上人民政府领导本行政区域内的湖泊保护工作，应当将湖泊保护纳入国民经济和社会发展规划，加大湖泊保护区投入，积极筹集资金，采取有利于湖泊保护区的政策措施和经济技术手段，加强湖泊管理，保护湖泊资源，规范湖泊开发、利用，防止湖泊面积减少和湖泊污染，提高湖泊蓄水行洪能力，维护湖泊生态环境。县级以上人民政府行政首长对本行政区域内的湖泊保护工作负总责。湖泊保护区实行任期目标考核责任制。”“县级以上人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的湖泊保护工作。环境保护、建设（规划）、农（渔）业、国土资源、林业、交通运输、旅游等行政主管部门及其他有关部门加强协调配合，按照各自职责做好湖泊保护工作作。跨行政区域湖泊的保护机构由所跨区域共同的上一级人民政府确定。县级以上人民政府应当建立和完善湖泊保护区联动机制，逐步推行相对集中行政处罚权和综合执法。”这些规定立了县级以上人民政府领导、行政首长负总责、不行政主管部门负责、各有关部门协调配合的湖泊保护区体制。这个体制，有利于水行政主管部门和其他部门依据有关法律法规和本《条例》行使湖泊保护管理职权。

5、《草案》中涉及的其他制度。为加强湖泊保护，《草案》中规定对湖泊进行勘界，划定保护范围，设立保护标志，明确保护责任单位和责任人，还规定了在湖泊保护范围内禁止新建、扩建与防洪、改善水环境、通航以及旅游资源开发无关的建筑物、构筑物；禁止填湖造地、围湖造田、筑坝拦汊及其他分割水面的行为；严格限制在湖泊保护范围内新建、扩建或扩大排污口，对重点污染物排放总量超过控制指标或水质不达标的采取治理措施，遏制湖泊水体污染；强调所有开发利用湖泊资源的活动必须符合湖泊保护规划，严格格控制在湖泊保护区范围内从事对湖泊生态环境有不利影响的开建设，并采取生物控制等措施修复湖泊水域生态系统，使湖泊得到休养生息。此外，强休了对违法填（占）湖、污染湖泊水质等的法律责任和处罚力度。

《草案》和以上说明是否妥当，请予审议。