湖北省人大常委会

今天，中南六省区人大常委会主任座谈会在武汉如期召开了。刚才我省省委书记、省人大常委会主任李鸿忠同志致辞欢迎各位的到来，省政府常务副省长李宪生同志介绍了我省经济和社会发展的基本情况。下面我想结合湖北地方立法实践，就中国特色社会主义法律体系形成后如何创新地方立法问题作个简要发言，旨在抛砖引玉。

　　今年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。中国特色社会主义法律体系是一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的法律体系。随着中国特色社会主义法律体系的形成，如何进一步完善这个法律体系，尤其是如何发挥地方立法的作用，是我们从事地方立法工作的同志需要认真思考的一个新课题。

   去年11月，第十六次全国地方立法研讨会上，王兆国副委员长在中国特色社会主义法律体系若干问题讲话中明确提出：中国特色社会主义法律体系体现了动态、开放、与时俱进的发展要求。并强调了法与社会实践的辩证关系：即社会实践是法的基础,法是实践经验的总结,并随着社会实践的发展而不断发展。实践没有止境,法律体系也要与时俱进、不断创新。我们理解，一定阶段所称的法律体系只能是相对的而不是绝对的，这个法律体系形成以后，并不意味着我们可以一劳永逸了。相反，立法任务不仅没有减轻，反而越来越重。其主要原因：一是为了深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，构建和谐社会，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的目标和任务，对法律体系建设提出了更新的要求。二是我国经济社会快速发展，经济体制深层变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，统筹协调各方面利益关系，对法律体系建设提出了更深刻的要求。三是人民群众对民主法制建设的期待以及保障各项合法权利的要求越来越高，面对已知和未知的挑战，破解各种难题，对法律体系建设提出了更高的要求。因此，作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分的地方立法（包括立改废）的任务仍然十分繁重，我们要在中国特色社会主义法律体系形成的基础上，根据党的十七大要求，为不断推进科学立法民主立法，不断创新立法，完善中国特色社会主义法律体系作出努力。

这些年来，湖北省人大常委会在坚持科学立法、民主立法方面，不断开拓进取，探索新的途经，取得了明显成效。我们的主要体会是要做到“一个坚持，两个统一，三个服务，四个结合”。

　　一、“一个坚持”

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，加强党对立法工作的领导是立法法确立的一项基本原则。我们坚持党对立法工作的领导，就是要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，在立法中充分体现党的主张和意图，从而牢牢把握立法工作的政治方向。多年来，我省人大常委会每一项重大立法事项都始终坚持及时向省委汇报，争取省委对立法工作的领导，比如常委会的五年立法规划、年度立法计划，在报经省委同意后再予以实施。对一些重要的法规还事先专题报省委研究同意，再进入审议修改程序。2007年底，国务院批准武汉城市圈为“两型社会”综合配套改革试验区，这是国家促进中部地区崛起、推动区域协调发展的重大战略部署，为湖北加快发展提供了重大历史机遇。要不要开展相关的立法，什么时机以及以什么形式出台法规有不同认识。省人大常委会先后到长株潭城市群、天津滨海新区、广西北部湾经济区以及省内调研，组织专家论证，在厘清思路的基础上，提出了加强“两型社会”建设立法工作的调研报告，得到省委、省人大、省政府主要领导的高度肯定。李鸿忠同志批示：“调研组提出的意见非常重要，非常必要，非常及时，建议在国务院批准我省实施方案后，选报立法项目，尽快进入操作阶段”。2009年7月，省人大常委会党组向省委常委会专题汇报了城市圈立法工作情况，经省委同意后，由人大常委会进行二审，并作了重要修改完善，获高票通过。今年5月，省人大常委会审议通过了湖北省企业国有资产监管条例，这是我省率先以地方性法规对企业国有资产监督管理进行立法。为了发挥我省国有企业在经济建设中的主导作用，理顺各种利益关系，确保通过立法对企业国有资产做大做强，省委专门召开会议，具体听取法规草案修改情况汇报，研究提出具体修改意见。实践证明，在地方立法工作中，自觉坚持党的领导，主动向党委报告重大立法事项，对于各方面统一思想形成共识，推动重大事项的议决，提高立法质量，起到了根本保障作用。

　二、“两个统一”

　　（一）贯彻上位法与体现地方特色相统一。所谓贯彻上位法，就是要求地方性法规不得与国家法律和行政法规相冲突，这是地方立法的“高压线”。这里主要有两层含义：一是要求制定的地方性法规在内容上不得与上位法的具体规定相冲突，二是地方性法规不得与上位法的立法原则和立法精神相冲突；所谓体现地方特色，这是地方立法的生命线。我们认为，体现地方特色，具体可以把握三个方面：一是法规是否立足实际，立足于解决本地的实际问题，把握住本地经济社会的发展状况和趋势。二是法规是否具有可行性和可操作性。三是法规是否做到简明实用，概念准确、通俗规范、言简意赅。

　　（二）科学立法与民主立法相统一。党的十七大提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。这既为地方立法工作指明了前进方向，也对地方立法工作提出了新的更高的要求。这些年来，我省人大常委会积极探索科学立法和民主立法的方式和途径，通过设立立法顾问组、委托专家起草、法规草案在新闻媒体公开征求意见、举行立法听证会和座谈会、设立立法基层联系点和立法论坛、吸收公民旁听等方式，使社会各方面意见充分反映到立法机关；探索重要法规三审制，对争议条款进行单项表决、对行政许可事项进行分项表决，开展立法后评估，完善立法协调机制等。有些法规比如我省就业促进条例等法规在审议过程中，进行现场直播，与网民实时对话。通过科学民主立法，保障了人民群众对立法的知情权、参与权、表达权，地方立法质量得到进一步提升，较好体现了公开、公平、公正，有效地保护了社会公共利益和群众切身利益。

　　三、“三个服务”

　（一）服务科学发展。贯彻落实科学发展观，就是要坚持以科学发展为主题，以转变发展方式为主线，着力解决影响和制约科学发展的突出问题。缺煤、少油、乏气是制约湖北跨越式发展的瓶颈。2009年以来，围绕资源能源工作，省人大常委会先后制定了武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革试验促进条例，民用建筑节能条例、农村可再生能源条例、实施《中华人民共和国节能法》办法等三条例一办法4件法规，占同期省人大常委会立法的15%，这些法规覆盖能源节约和开发利用等环节，突出了制度设计，突出了重点单位重点行业，突出了保障激励等，促进了能源产业的快速发展。2009年全省发电装机容量达到4567千瓦，居全国第七位，年发电量1797亿千瓦时，居全国第八位，“十一五”期间全省单位GDP能耗下降21.67%，超额完成年目标任务，以能源消耗年均8.5%增幅，支撑了经济年均13.9%的增速，发挥了地方性法规对科学发展的保障作用。

（二）服务民生改善。家宝总理在今年的政府工作报告中指出，经济越发展，越要重视加强社会建设和保障改善民生。地方立法，必须解决人民群众关心的重大利益问题。这些年来，我省出台的湖北省农村扶贫条例、防震减灾条例 、义务教育条例、动物防疫条例、就业促进条例、血吸虫病防治条例等地方性法规，旨在解决当前存在的一系列涉及民生改善方面的现实问题，社会反映很好。

（三）服务社会管理。加强和创新社会管理，调动广大人民群众的积极性，维护公民的合法权利，是当前党和国家十分关注的重点问题，这也是促进一个地区和谐发展的重要内容，地方立法在这方面更是大有作为。我省近几年来，连续出台了湖北省企业工会条例、实施《中华人民共和国未成年人保护法》办法、法律援助条例、法制宣传教育条例等地方性法规，这些法规对加强社会管理，创新管理方式，促进社会和谐方面发挥了重要作用。

　　四、“四个结合”

（一）部门起草、政府提案与人大严格审议把关相结合。由于现行的立法体制和力量所限，地方立法大都是由政府部门起草，经省政府常务会议讨论，向省人大常委会提出法规案，由省人大常委会审议修改。由于部门起草，不可避免或多或少会打上部门利益的烙印。人大审修法规，不是站在部门局部利益上，而是站在更高层面从宏观去把握；不是个别修改，而是全面修改；不是文字增减，而是明确宗旨，突出重点，平衡利益关系，切好矛盾焦点，有的法案甚至是重起炉灶，经多次审议，数十次修改。总的一条，就是要坚持站在全局和整体利益的高度，坚决克服部门利益倾向，严把立法质量关。

立法是一项系统工程，利益平衡工程，发扬民主、科学论证工程，更是一项学习再学习、认识再认识的工程。每部法规，都是一门学科。搞一部精品法规，从工作过程讲，就是要古、今、中、外四个字上下功夫。比如在审议修改消防条例过程中，我们了解到，全省每年各类火灾发生一万多起，损失相当于一个中等县一年的财政收入，究其原因主要是防范不力，问责不严。我们全面收集相关历史法规，早在商代就开始利用刑罚手段管理火政，殷王法中更有“弃灰于公道者断其手”的规定。以史为镜，在消防条例的防范和法律责任中，明确了重大火灾隐患公示督办规定，体现了从细、从实、从严要求，得到了社会好评。

　　（二）相关专门委员会充分审议与法制委员会统一审议相结合。按照立法法和我省立法条例规定，地方性法规草案进入常委会立法程序时，通常先由人大专委会提请常委会审议，再由省人大法制委员会统一审议。近些年，常委会注意充分发挥各专门委员会审议法规草案积极性，主任会议多次就发挥各专门委员会专业性审议作用与法委统一审议作用提出要求，通过了《关于进一步加强和改进立法工作的意见》；在进入法制委员会统一审议阶段，能够充分尊重、逐条研究专门委员会的审议意见，及时与他们沟通交流意见。召开法制委员会会议，邀请相关委员会列席并充分听取他们的意见。在形成审议结果报告、修改说明中，充分反映吸收相关委员会的审议意见的情况，这样在提请常委会审议法规时，能够使认识得到深化，共识得到形成。

（三）省人大立法与市州人大常委会协助调研相结合。省人大常委会立法，需要发挥市州人大常委会的积极作用，借助市州人大的力量开展立法活动。一方面，省人大常委会围绕法规草案的重点、难点问题到市州开展调研，了解民意，集中民智；另一方面我们还将法规草案委托市州人大常委会具体组织方方面面甚至到各县市人大开展立法调研活动，广泛听取各方面对法规草案的意见和建议，充分调动各市州人大常委会协助省人大立法的积极性，使地方立法工作活水长流。　

　（四）广泛听取群众意见与专家参与立法相结合。省人大及其常委会是立法主体，权力来源于人民。省人大常委会在地方立法中十分注重广泛听取群众的意见，反映群众的呼声，关切群众的利益。地方性法规草案一审后，我们将全部法规草案及说明等相关资料在省人大网站公布，我们还开通立法直通车---直接听取九个立法基层联系点的意见，每部法规在修改前到最基层听取社会不同方面的意见和建议，使法规充分体现民意。比如，我省制定的就业促进条例过程中，我们通过省人大网站、湖北荆楚网站等网络媒体向社会公开征求意见，社会公众踊跃浏览该条例草案，点击率达到十几万次，综合提出修改意见200多条，我们原汁原味的吸纳了民众意见就达20多条。

坚持立法机关、专家、实际工作者“三结合”，是我省地方立法的一条重要经验。省人大常委会发挥专家的参谋、智囊作用；对一些专业性较强的立法，委托大专院校、科研机构起草或者提出专家意见稿，如今年列入立法计划的我省湖泊保护条例，在相关部门起草法规草案的同时，我们还委托法学专家提出湖泊条例专家建议稿。常委会还成立了由法学专家、法律工作者等组成的立法顾问组，我们的每一部法规草案，都要认真听取他们的意见，以保证立法质量不断提高。

同志们，中国特色社会主义法律体系已经形成，完善中国特色社会主义法律体系任重道远，让我们在新的历史起点上不断完善地方立法，为进一步完善中国特色社会主义法律体系、加强社会主义民主法制建设，实施依法治国方略，建设法治国家而作出不懈努力！

谢谢各位！