海南省人大常委会

本届以来，我省人大常委会自觉地把为本地发展战略的实施提供立法保障作为地方立法工作的“第一要务”，从发展的迫切需要中找准地方立法工作的现实切入点，努力运用地方立法权和特区立法权加大立法创新力度，积极回应现实需求，为实施发展战略提供系统、周详的法律规范。建省以来，省人大及其常委会共审议通过或批准法规和法规性决定决议394件（次）、现行有效的有240件，其中，本届省人大及其常委会共审议通过或批准102件，今年以来通过或批准28件。这些地方性法规的实施，在我省发展中较好地发挥了法的规范、引导、保障、促进功能。我们的主要做法是：

一、坚持立法与省委改革发展稳定的重大决策相结合，保证立法服从和服务于全省中心工作。发展战略配套立法，是省委发展部署的法制体现，与省委决策密不可分，立法中许多具体问题的解决也离不开省委的支持和指导。省人大一贯自觉地把地方立法工作置于省委的领导之下，根据省委的工作部署找准立法工作的新领域和着力点，编制立法规划和计划、重要法规草案和立法工作中遇到的其他重大问题，都及时向省委请示。一方面把省委改革发展稳定的重大决策和改革成果以法规形式固定下来，另一方面通过立法引导和推进改革发展。这既保证了地方立法的正确政治方向，又保证了各项立法与省委的意图高度契合，在海南的改革开放、经济社会发展和生态文明建设等方面切实发挥作用。在实践中，一方面，以综合性法规的形式将发展战略加以“固化”，赋予其法的权威性，将其实施从总体上纳入法制轨道；另一方面，注重利用单项立法内容较为单一、便于写细的优势进一步细化发展战略对各个领域发展和改革的具体要求，增强法规的针对性、可操作性和时效性。

如，国务院于2009年12月31日下发《海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，明确了海南国际旅游岛的六大定位，即：我国旅游业改革创新的试验区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、全国生态文明建设示范区、国际经济合作和文化交流的重要平台、南海资源开发和服务基地、国家热带现代农业基地。法制委员会认真学习领会，认识到：建设国际旅游岛，是海南走向现代化、实现强岛富民的必由之路，是海南在全国发展“一盘棋”中的基本定位。明确提出，要把为国际旅游岛建设发展提供立法保障作为今后一个时期我省立法工作的基本任务。以“一天也不耽误”的精神加紧组织制定和实施《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》。我们组织力量对国际旅游岛的立法需求进行系统研究并向全社会征集立法项目，从综合、旅游业与相关产业发展、保障民生、环境建设等方面提出了专项立法计划稿，省人大党组向省委常委会汇报后得到批准，最终确定了56个立法项目，与本届省人大常委会立法规划一并实施。海南省委高度重视立法工作，把“立法保障”列为当前国际旅游岛建设发展的四项重点工作之一，还多次就立法项目和立法中的具体问题作出指示，这给了我们很大的鼓舞和支持。一年多来，上述专项立法计划的10余项法规已出台，产生了良好的社会效应，得到省委和省政府主要领导的充分肯定。我们拟再用五年时间实施完成国际旅游岛建设发展专项立法计划，与现行有效的我省其他法规一道，基本形成海南国际旅游岛法规架构。

二、以立法推动经济结构调整和产业升级。

培育具有海南特色的经济结构，是省委对我省经济发展的总体要求。促进和保障海南优势产业的发展，历来是我省立法工作的首要任务。我省现行有效的经济类法规，多是省委有关产业发展政策主张的直接体现。

为依托海南得天独厚的优势资源发展旅游业，我省人大常委会先后出台了旅游条例、关于海南省旅游发展总体规划纲要的决议、关于进一步加强旅游市场监督管理的决定等法规，引导和推动旅游业逐步成长为我省的一大支柱产业。去年，根据旅游业在国际旅游岛建设发展中首当其冲的重要地位，我们将制定旅行社、导游、旅游景区景点、旅游价格等旅游业单项管理规定摆在突出位置，从创新体制机制和管理方式入手，着力解决我省旅游业在一定程度上存在的恶性低价竞争、服务质量不高、“黑社”、“黑导”、景区景点重复建设、监管不力等问题。这几项法规自今年2月颁布实施后，有力地促进了我省旅游业的健康发展和转型升级。今年春节和“五一”、“十一”黄金周期间，我省旅游市场秩序井然，得到国内外游客的好评和省委的充分肯定。

为充分发挥海南特有的热带农业资源优势和海洋产业优势，我省人大常委会先后制定和修订了无公害瓜果菜管理保护规定、无规定疫病区条例、农药管理若干规定、基本农田保护规定、农村土地承包法实施办法、实施《渔业法》办法、实施《海域使用管理法》办法等法规，在突破相关产业发展的瓶颈制约和体制障碍，提高海南农产品的市场竞争力等方面起到了重要作用。特别是去年，针对春节期间“豇豆事件”暴露出的高剧毒农药使用和管理中的问题，根据省委的要求及时修订农药管理若干规定，改革农药经营管理体制，完善和强化监督措施，使农药批发和经营单位“多、散、乱”的局面得到根本改观，全省反季节瓜菜产业得以在一个新的台阶上健康发展。

下一步，我省将全面完善旅游及其他产业发展相关立法。拟加快推进酒店、旅游车、餐饮业、森林生态旅游、无居民岛屿旅游开发与管理、旅游商品开发与质量管理、旅游行业协会等旅游要素管理立法和高尔夫产业、邮轮游艇产业、游艇、潜水、彩票发行等旅游新业态立法，尽快形成具有鲜明海南特色的一整套旅游业法规规范；为解决相关产业和行业发展中的突出问题，促进和保障其发展，热带农业、农村集体建设用地流转、农业专业合作社、海岸带开发利用与保护、现代服务业、高新技术产业、物流业、海洋资源开发、文化体育产业、会展经济、信息化、无线电管理等方面立法已列入计划，陆续实施。

三、以立法推进建立更具活力的体制机制。

落实各项发展举措，体制机制创新是关键。我省人大常委会围绕省委构建更具活力的体制机制的工作部署，针对各个领域的突出问题寻求治本之策，努力破解影响政策落实、科学发展的体制性障碍。2008年省第五次党代会决定的省直管市县、林权、农垦、洋浦开发区等重大体制机制创新的重点工作，省人大及其常委会均已通过立法予以配合，在推动改革的同时肯定改革成果、明确深化改革的方向和原则，为各项事业的发展开辟道路、拓展空间。

如，为了落实省委关于完善省直管市县管理体制的决策，省人大常委会于2008年、2009年先后修改土地管理条例、文化市场管理条例、海域使用管理法实施办法、渔业法实施办法、林地管理条例等法规，并运用特区立法权，及时将23项行政管理事项下放给市县，使县域经济的发展活力得到极大的激发。我们自主起草的常委会《关于进一步完善省直管市县管理体制的决定》，从省与市县政府职责划分和放权原则、行政权力的规范行使等方面作出了具有较强指导性、可操作性的规定。这是全国第一个全面规范行政体制改革的法规性决定，其实施，使海南在省直管县体制体制改革方面走在了全国前列，得到了中央省直管县体制改革调研组的充分肯定。

我们还根据省委的有关改革决策，于2009年作出了《关于推进海南农垦管理体制改革的决定》，从企业改革方向、体制改革的政策支持和经营体制改革、国有资产管理等方面作出规定，有力促进了农垦政企分开、社企分离，搞活农垦经济；于2009年制定了《海南经济特区集体林地和林木流转规定》，规范流转条件和程序，放活流转方式，适当扩大流转范围，合理开发利用公益林及其林地；以立法形式对公路规费征收体制进行改革，实行公路 “四费合一”， 去年又为适应国家燃油税费改革的新形势重新制定《海南经济特区机动车辆通行附加费征收管理条例》，巩固和完善了“一脚油门踩到底”的改革成果。

四、以立法落实省委改善民生、推进基本公共服务均等化的重大决策。

我省人大常委会随着经济建设的不断发展，逐步加大社会领域立法力度。各项立法中，都以国家法律和省委的有关文件为依据，针对我省有关社会事业和公民权益保障中存在的突出问题，按照标本兼治的思路寻求解决之道，社会评价良好。

如，我省于上世纪九十年代率先以立法形式推行社会保险制度改革，并为国家进行社会保险制度改革提供了借鉴；今年，我们又根据《社会保险法》及时修订城镇从业人员基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险条例，在与上位法衔接的同时，根据新的条件进一步理顺了社会保险工作体制，提高了参保者待遇标准，稳妥地解决了一些历史遗留问题，完善了社会稳定的“安全网”。两年前，省委就改善民生、推进基本公共服务均等化作出重大决策，提出了要在全国率先实现基本公共服务均等化的奋斗目标，我省人大常委会积极通过立法予以配合。制定或修订实施《义务教育法》办法、实施《中华人民共和国就业促进法》办法、集体合同条例、消防条例等法规时，都做到遵循政策、顺应民意，较好地解决了有关社会矛盾和突出问题。去年，为营造国际旅游岛良好人居环境，我们及时修订住宅区物业管理条例，对社会反映较强烈的空置房收费、业主权利、选聘物业服务企业、物业服务收费和专业经营单位收费标准以及供水、供气、供电等问题进行了规范。

根据我省五年立法规划和省委有关决策部署，我省下一步拟积极推动有关推进社会事业、健全社会保障、规范中介组织、加强社会管理等方面法规的制定。近期将制定保障性住房开发建设规定、被征地农民社会保障条例、社会保险基金监督管理条例、城乡居民医疗救助规定、劳动保障监察若干规定、财政资金监督管理条例等，修订无规定动物疫病区管理条例，等。

五、以立法落实生态立省、环境优先的战略

良好的生态环境，是海南各项事业发展的生命线。我省人民代表大会于1999年作出了《关于建设生态省的决定》，及时批准了《海南生态省建设规划纲要》，以立法确立了省委“生态立省”的战略。此后，又不断完善生态立法，至今已相继出台了30余件法规。       

如，针对我省一些地方严重破坏红树林、珊瑚礁、沿海防护林的实际情况，先后及时制定并修订了红树林保护规定、珊瑚礁保护规定、沿海防护林保护与建设规定等；针对松涛水库、南渡江、万泉河流域生态环境保护中的实际问题，先后分别制定了相关法规，以保护主要水域的生态环境。具有海南特色的生态法规架构，为各方面正确处理开发建设与环境保护的关系，保护海南这片净土和实现资源的合理利用提供了较为周详的法律依据。

为了巩固和扩大我省生态文明建设的成果，我省将继续加强生态文明和人居环境建设立法。拟修订环保条例，就生态补偿、海洋特别保护区管理、森林公园、天然林保护、珍稀树种与名木古树管理、城市市容与环境卫生管理、防洪、噪声污染防治、饮用水水源保护区、自然保护区、城市供排水等制定法规。

六、以适时清理法规实现相关立法的与时俱进

发展战略和发展重点，会随着发展条件和环境的变化而有所调整，此类法规效力的阶段性特征较为突出。我们把修订法规放在与立法同等重要的位置上，努力做到及时和准确地对制度环境变化、经济社会变迁作出回应。有的规定出台时搞得比较原则，经过一段时间的实施，具备条件修改得更具体明确一些，以增强法规实施的有效性。去年，我省人大常委会结合国际旅游岛建设发展的要求全面清理法规，建议修改或废止的地方性法规共52件。如，洋浦经济开发区在我省发展格局中占有重要位置，2010年，省人大常委会根据海南新的发展战略和发展条件，修订了洋浦经济开发区条例，调整、扩大了开发区的产业发展定位，创新和理顺了相关体制机制，同时采取措施鼓励和吸引投资。

对围绕本地发展战略的实施搞好立法、抓好地方立法工作的“第一要务”，我们有以下几点体会和认识：

（一）地方立法工作必须牢牢扭住“第一要务”。地方立法存在的空间在于突出地方特色，对国家不可能立法的特有地方性事务进行规范，服务本地经济社会发展。一个地方的发展战略，决定着一个地方的发展前途。我们认为，既然发展是 “第一要务”，那么，为本地经济社会发展战略的实施提供法制保障，无疑就是地方立法工作的“第一要务”。满足实施本地发展战略对立法的需求，这是地方立法引导和推进改革发展的最直接方式。牢牢扭住这个“第一要务”，地方立法工作才能始终与改革开放相伴，与经济发展同步；才能在中国特色社会主义法律体系形成后不断拓展地方立法空间，保持地方立法活力。

当前，调整经济结构、转变经济发展方式是我国发展的主题和主线。其过程必然伴随体制机制的创新和变革，伴随着一系列经济关系、社会关系的改变和调整，不亚于一场深刻的革命。只有充分发挥法的引导、保障作用以及规范社会利益关系的功能，才能使之在既定的轨道上健康、顺利地进行。就我省来说，建设海南国际旅游岛各项有关政策、规划、措施的确定和实施，产业要素以及各项建设的国际化提升，需要各类市场主体和管理者共同遵循的行为规范，必要时均应通过地方立法予以确认和保障，赋予其法律地位，实现法制化运行。

（二）要坚持从本地实际出发自主创新，大胆实践。各地所走的独特发展道路，必然会面临许多新情况和新问题，需要通过探索和创新加以解决。拥有特区立法权，为海南自主创新、突出立法的地方特色提供了优越条件。对立法中遇到的各种问题，我们都注意从特区立法的视角去研究和把握，大胆探索创制性、先行性、变通性立法，破解海南改革开放和发展中的难题。截止目前，我省制定的特区法规有40件，其中本届以来有18件。如，2008年制定《限制生产运输销售储存使用一次性塑料制品规定》时，运用特区立法权提高了禁止一次性塑料购物袋的标准，有效减少了塑料制品对生态环境的危害；去年在审查修改几项旅游管理单项法规时，将普通地方性法规改为特区法规，加大体制机制创新的力度，提高了对旅游从业人员违法行为的处罚幅度。违法成本的提高，有效地减少了违法行为的发生。本届内，省直管市县改革、农药管理、洋浦开发区、林木管理和流转、水管理、物业管理等立法中，都大胆而又适当地运用了特区立法权。

立法创新，其实质是发展思路与举措创新，关键是敢不敢突破，而突破是有风险、有判断力的担当。我省人大常委会坚持以改革的精神、发展的思维推进立法，正确处理维护国家法制统一与务实创新的关系，力求从立法宗旨、基本价值取向、改革发展的基本趋势等方面深刻理解和准确把握特区立法的原则、权限、创新与变通的尺度，从“本经济特区的具体情况和实际需要”出发去思考和解决实际问题；正确处理急需与“成熟度”的关系以及法律稳定性与实践发展性、立法前瞻性与现实可行性的关系，使法规条文符合实际、便于操作、切实管用。在立法实务中，敢于打破因循守旧、凡事找“依据”的思维方式，讲依据而又不唯依据，讲先例而又不被先例所困，着力于针对实际问题寻求治本之策、建立长效机制；注重把握好立法创新的主要着力点，针对主要问题攻关克难；既不搞不切实际的超前，也不因个别问题的阻碍而导致立法滞后，对可以看准的问题不等不拖，先解决最紧迫的问题，看准了几条就先写几条，不强求一步到位。

（三）要大力加强基础工作，发挥人大在地方立法中的主导作用。自主创新、搞好发展战略配套立法的过程，是学习和实践科学发展观的过程，也是掌握新情况、新问题和新要求的过程。我们以加强调查研究为重点加强基础工作，努力做到在立法的各个环节上主动而为、心中有数，从而在立法中发挥立法机关的主导作用。去年以来，我们以实施《国际旅游岛专项立法计划》为重点,以省立法研究会为平台，以课题研究为纽带，把全社会的专家学者联系和组织起来研究中国特色社会主义法律体系形成后地方立法的发展趋势和任务，以常委会名义召开“中国特色社会主义法律体系与海南立法”座谈会和省立法研究会年会进行交流，产生了一批具有前瞻性、战略性的理论成果。今年7月，我省人大常委会《关于中国特色社会主义法律体系形成后进一步加强和改进地方立法工作的意见》正式印发，明确了今后我省立法工作的基本目标、任务和要求。这一系列工作，为在立法中发挥立法机关的主导作用打下了基础

首先，在立法项目的确定上掌握主动。对发展战略的深入研究，对于我们从全局的高度把握立法需求大有裨益，改变了以往政府提交什么立法议案就审议什么的局面。《国际旅游岛专项立法计划》中的一些项目，是我们首先提出，经反复做工作，统一了各有关方面的思想后，最终确定的。

其次，在审议修改法规草案时掌握主动。我们围绕解决各项立法中的重点、难点问题广泛搜集有关信息，根据需要随时介入法规草案起草过程，使立法的过程成为探索的过程、解决问题的过程。如，政府提交的几个旅游业单项管理法规草案缺乏有针对性的治理措施，我们立即组织力量有针对性地对如何解决旅游业的突出问题开展大规模的调研，增加作出一系列具体规定，特别是针对整治旅行社零负团费经营、“旺丁不旺财”这个焦点问题，从旅游景区景点门票折扣限制、折扣提取、旅游价格信息发布、建立和使用税控系统等方面采取综合治理措施，大大充实了法规的规范内容。

第三，高质量自主起草法规草案。去年，对代表大会关于加快推进海南国际旅游岛建设和发展的决议、国际旅游岛建设发展条例、常委会关于贯彻实施海南国际旅游岛规划纲要的决定、农药管理若干规定（修订）等涉及面较广、时间紧迫的重要立法项目，为保证及时提交高质量的法规草案，同时避免由部门起草可能产生的局限性，我们组织常委会有关工作机构自主起草，达到了预期的立法效果。如，自主起草并审议通过了《海南国际旅游岛建设发展条例》，对国际旅游岛建设发展的基本原则和要求、规划编制与实施、生态建设、产业发展、社会建设和保障措施等方面加以整体把握和综合归纳，以法规形式固定下来，还在一些方面作出了更加具体的规定，使国际旅游岛有了“基本法”，将国际旅游岛建设发展从总体上纳入了法制轨道。今年，又由常委会法制工作部门牵头起草海岸带开发利用与保护条例、土地管理条例（修订）、红树林保护规定（修订）等法规草案。

（四）要在更高水平上整合社会智力资源，依靠社会力量搞好立法。发展战略的实施涉及面广，而我们自身的知识、视野和工作力量是有限的。我们在工作中，一是发挥各有关部门的专业优势。加大立法工作的组织协调力度，法制委员会主要负责同志经常亲自出面敦促和指导有关方面做好工作，法制工作部门经常主动上门或约请有关单位领导同志研究法规起草工作，沟通情况、协调步调，使立法计划得到较好的实施。二是借助专家学者的知识优势。在旅行社、导游、旅游景区景点、酒店等管理规定立法时，委托有关大专院校和法律工作机构起草，并指导有关部门在此基础上结合自身经验加以补充，进入法制委员会和常委会审议程序后作进一步修改完善。在这一过程中充分集纳了各方知识和经验，同时避免了有关部门起草力量不足的矛盾，保证了在较短时间内提交法规草案。

我们的工作虽已取得一定进展，但还只是初步的，还很不够。立法的基础工作还不够扎实，对一些法规所涉及重点、难点问题的研究还不够深入；借鉴国内外先进经验的工作还较为滞后，立法视野还不够宽广；立法工作队伍的素质还不很适应新时期的高要求，动员和利用全社会智力资源的水平也还不高，立法工作力量较为单薄,等等。对这些问题，我们要采取措施逐步加以解决。我们深知，形成中国特色社会主义法律体系来之不易，完善中国特色社会主义法律体系任重道远。我们要努力适应新形势新任务的要求，进一步增强我省地方立法的针对性、创新性和实效性，推动立法工作不断发展提高，为海南和我国的法制建设作出应有的贡献。