广东省人大常委会

今年3月份，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。这是中国特色社会主义建设事业的伟大成就，是新中国成立60多年特别是改革开放30多年来经济社会发展实践经验制度化、法律化的集中体现，是中国社会主义民主法制建设的重要里程碑，标志着我国社会主义法制建设和依法治国进入了一个新的历史发展阶段。新的形势对地方立法工作提出了新的任务和要求。广东省人大常委会积极开拓地方立法工作新思路，创新立法机制，努力为中国特色社会主义法律体系进一步完善作出应有的贡献。结合我们的实践，下面谈几点思考

一、深入认识加强立法工作的新形势新任务

当前我国已经进入全面建设小康社会的关键时期。实践证明，经济要持续健康发展，不出现大起大落，社会要稳定和谐，不出现大的动荡，离不开法制的保障。尤其是实现科学发展、加快转变经济发展方式、加强社会管理与创新、进一步保障和改善民生更是迫切需要法律制度予以推动。在中国特色社会主义法律体系已经形成的历史新阶段，当前和今后一个时期，立法工作的主要任务，是根据我国经济、政治、文化、社会各方面发展变化的需要，不断完善各项法律制度。一是加强社会领域立法，完善促进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强和创新社会管理等方面的法律制度，推进社会事业建设，构建和谐社会。二是加强建设生态文明、发展绿色经济的立法，完善节约能源资源、保护生态环境等方面的法律法规，既实现经济社会的发展，又保护利用自然资源。三是继续加强发展社会主义民主政治的立法。四是继续完善社会主义市场经济立法。适应建设创新型国家的要求，完善鼓励自主创新、促进科技进步方面的法律制度。重点是完善有关财税、金融等领域如预算管理、转移支付等法律制度。法律体系形成之后，有法可依的问题已经基本解决，有法必依、执法必严、违法必究的问题显得更为突出、更加紧迫，要在继续加强立法工作的同时，采取积极有效措施，切实保障宪法和法律的有效实施。人大是立法者、监督者，要强化配套法规或规定的制定和规章的备案审查，加强监督，保证宪法和法律的有效实施。为适应新形势新任务的要求，地方立法工作要从注重制定与修改并重，逐步转向更加注重法律的修改完善，逐步转向更加注重保障和促进法律规范的有效实施。

二、地方立法必须坚定不移地维护国家法制的统一

我国是一个统一的单一制的国家，没有社会主义法制的统一就没有国家的统一，更没有法制的权威。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，只有坚定不移地维护国家法制统一，才能保证法律体系内部的科学和谐。中国特色社会主义法律体系形成后，地方性法规最重要的职能是保障宪法和法律、行政法规的有效实施，因此，实施性立法应该是地方立法的重中之重。在维护国家法制统一方面，地方立法应该处理好三个方面的关系：一是关于中央事权与地方事权的关系。要严格遵循立法法规定的原则，凡属中央法律专属立法权的，必须有授权性规定，地方才能制定实施办法;对于地方事项范围内的，地方才能自主立法。二是关于维护法制统一与体现地方特色的关系。地方法规作为下位法，在体现地方特色的同时，不能与上位法的规定相抵触。广东既有省级立法权、也有较大的市的立法权、民族自治地区立法权，还有特区立法权等。如何处理好维护法制统一与体现地方特色的关系，这对广东尤为重要。三是关于维护法制统一与先行先试的关系。地方立法既要解放思想、开拓进取，又要维护国家法制的统一，在法定立法权限内发挥主观能动性进行有益的探索。如在促进经济结构转型升级、促进生态环境保护、加强社会建设、转变政府职能、创新社会管理等方面下功夫，既保障宪法和法律法规在本地区有效实施，也通过地方立法来促进经济和社会的全面发展，实现转型和升级。

三、立足“五个突出”，做好新形势下广东地方立法工作

广东地方立法30多年来，始终坚持立法进程与改革发展进程相适应，注重先行先试，注重从完善机制上不断推进科学立法、民主立法，积极拓展立法领域，充分发挥立法试验田作用，为中国特色社会主义法律体系的形成作出应有的贡献。中国特色社会主义法律体系的形成，站在新的历史起点上，地方立法面临新形势、新任务和新要求，这就要求我们必须转变思想观念，创新立法机制，努力实现“五个转变”：即从侧重经济立法向经济立法与社会立法均衡发展转变、从管理型立法向服务和保障型立法转变、从数量型立法向质量效益型立法转变、从粗放型立法向精细化立法转变，从注重立新法向“立改废”并重转变，不断推进科学立法、民主立法，不断探索从法制上保障广东经济社会科学发展的有效途径，不断提高立法质量，使地方立法更加符合科学发展观的要求，更加符合建设中国特色社会主义的客观规律，更加符合最广大人民群众的根本利益，推动地方立法再上新的台阶。

（一）更加突出实施性、配套性立法。中国特色社会主义法律体系形成后，经济、政治、文化、社会生活等各个方面已基本上有法可依，七大法律部门中基本的、主要的法律已经制定出来。今后地方立法在国家已经立法的领域，结合本地的实际情况，制定实施性、配套性法规。对于实施性、配套性法规，应当优先立项、优先审议：在上位法通过之后，对该法进行研究，看该法在贯彻实施中需要制定哪些配套规定；对于涉及面广、情况复杂、需要在实践中积累经验的配套规定，可以在上位法实施后一段时间推出，但不能滞后太多；对于一些正在改革进程中的事项，也要根据改革进程和实践发展需要，适时推出配套规定。

（二）更加突出“加快转型升级、建设幸福广东”方面的立法。改革开放30多年来，广东在社会领域立法方面做了不少工作，取得了相当的进步。但就目前情况来看，社会领域立法与全面建设小康社会的要求相比，与人民群众的期待相比，差距还比较大。我们将从本省实际出发，抓住重点，有计划有步骤地推进社会领域立法工作，努力加强保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的立法，尤其是加强公共福利、社会保障、医疗教育、环境保护、公共安全等关系民生，以及弱势群体、特殊群体权益保护等方面的立法。同时，还将制定和完善保护生态环境、建设生态文明、节约能源资源、发展绿色经济方面的法规，努力从制度上解决经济发展与环境资源保护的矛盾。

（三）更加突出“有特色、可操作”的立法。努力改变“大而全”、“小而全”的立法结构和体例，减少重复和照搬照抄上位法与兄弟省市立法的现象，在地方立法的调整范围和调整事项上更加单项化，在立法模式上走“小而精”的道路，集中精力研究管用的“那么几条”，推动试行“单项立法”，需要几条就规定几条，重在管用。尽量做到“能细则细”。凡在法规中能够明确的尽量予以明确，能够具体的尽量具体，进一步充实法规的程序性内容，努力做到程序与实体内容并重。突出地方性法规的地方特色，充分反映和适应本地的实际情况，充分满足本地经济社会发展需求，注意解决本地突出的而国家立法没有或不宜解决的问题。不简单翻版法律、行政法规和兄弟省市法规，而是根据本地实际因地制宜地确定立法项目，设定法规内容，体现地方特色。

（四）更加突出法律体系的和谐统一。中国特色社会主义法律体系是一个有机整体，地方性法规作为这个有机整体的重要组成部分，应当自觉维护和促进法律体系的和谐统一。这就要求我们首先必须始终坚持法制统一原则，地方性法规一般不涉及中央事权的，不与上位法的具体规定、基本原则、立法原意相违背。地方性法规之间保持衔接协调、不相互矛盾。其次是坚持“与时俱进”原则，更加重视立法后评估和法规清理工作，根据实践的发展和国家法制建设进程，及时修改、废止与经济社会发展不相适应的法规。第三是依法加强规范性文件备案审查。加强机构和队伍建设，继续完善工作机制，依法积极主动、扎实有效地开展规范性文件备案审查工作。

（五）更加突出立法的科学性、民主性。探索科学立法、民主立法的新途径、新方法，积极采取措施，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。完善法规立项论证制度，积极探索立法前的评估和审查工作。进一步发挥人大代表在立法工作中的作用，探索和完善人大代表参与立法的机制，为人大代表参与地方立法工作提供服务。拓宽公众参与立法的有效途径，增强法规征求意见的针对性，注意引导和鼓励社会公众参与立法。重视发挥高等学校、科研院所、行业组织、律师协会、中介机构等各种社会组织在立法中的作用，注重听取行政管理相对人、低收入阶层以及弱势群体等相关利益群体的意见。加大开门立法的力度，充分发挥新闻媒体在反映民情、汇集民意、宣传引导、普法和凝聚共识方面的作用，接受舆论监督。

四、树立“五个意识”，切实提高立法质量

2011年是实施“十二五”规划的开局之年。广东省人大常委会在形成中国特色社会主义法律体系的新的起点上，深入贯彻落实科学发展观，围绕为“加快转型升级、建设幸福广东”提供有力的法制保障，提出了今年的立法计划，共安排了12个法规项目。这些法规关涉我省经济社会发展大局，关涉人民群众切身利益，社会关注度高、影响深远、立法难度大。为做好这些法规的起草和审议工作，要树立“五个意识”，狠抓立法质量的提高。

（一）树立责任意识，确保法规起草、审议工作按计划完成。立法计划对每个项目的报审时间作了安排，要求各有关单位要增强责任感，及早谋划，认真抓落实。法规起草单位制定具体的工作计划，实行“领导主抓落到实处、人员到位落到实处、工作任务落到实处、时间要求落到实处、经费保障落到实处、责任明确落到实处”的工作制度，加强与相关单位的沟通协调，确保按期完成起草任务。对立法计划中的预备项目，相关单位抓紧调研论证和起草工作，条件成熟时尽快提请常委会会议审议。省人大有关专门委员会、常委会法制工作委员会和省政府法制办加强对立法计划实施情况的督促检查和协调指导，提前介入有关工作，密切沟通联系，把重大分歧意见解决在起草阶段，以提高法规草案的质量，确保法规按期提请审议。凡不能按期完成起草任务的，相关单位要向省人大常委会主任会议提出书面报告，说明理由。

（二）树立大局意识，立法工作要围绕实践、突出主题。增强大局意识，就是站在维护国家整体利益和人民群众根本利益的高度起草、审议法规，把立法所要确立的每项制度放在全局上进行研究论证，使制度设计全面体现党和国家的方针政策和重大决策精神。紧紧围绕改革发展的大局，围绕“科学发展，先行先试”的主题，突出“加快转型升级、建设幸福广东”的主线，探索从法制上保障广东经济社会全面、协调、可持续发展的有效途径，通过立法调动改革创新的积极性，把改革创新精神全面体现到各项立法中去，争取在立法方面对“科学发展、先行先试”作出更大贡献。如制定自主创新条例，建立和完善以政府为主导、企业为主体、市场为纽带、全社会共同参与的，符合市场经济规律的创新体系。坚持以人为本、立法为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，通过立法解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。如制定住房保障条例，改善城镇住房困难群众居住条件；制定农村扶贫开发条例，扎实推进农村扶贫开发工作；修改工伤保险条例，保障劳动者因工伤残或者职业病伤害获得医疗救治和经济补偿。

（三）树立精品意识，切实提高法规起草和审议水平。立法质量的高低，直接关系到法规实施的效果。地方立法要树立精品意识，把提高立法质量放在更加突出的位置。提高质量最根本的有两条，一是合乎法律，一是合乎实际。这就要求我们注意“把握两头、做实基础”。把握“上头”，就是摸清方向，把握标准，要全面、准确地掌握法律、行政法规的相关规定及其立法精神和原则，不与上位法相抵触，切实维护国家法制统一。把握“下头”，就是从实际出发，把握法规所要调整的社会关系的状况和发展变化规律，充分了解社情民意，掌握第一手材料，认真进行调查研究，充分听取各方意见，深入开展研究论证，做到情况明、问题清、数字准、难点透，使立法更好地反映实际情况，能够解决实际问题。“做实基础”，就是熟练准确地运用立法技术，加强与各方面的沟通协调，做好各项准备工作，切实提高法规起草质量，为常委会审议打下良好基础。

（四）树立协作意识，推动法规起草工作的顺利进行。地方立法往往涉及到行政管理体制改革、管理方式转变、利益格局调整和公民权利义务调整等问题，有些需要沟通、有些需要协调、有些需要上级决策，出现各种意见分歧都是正常的，关键在于怎样改进工作方法、健全工作机制，尽可能多地听取各方面意见，把工作做深、做细、做全面。对于涉及中央权限、需要争取国家支持、地方难以把握的重大问题，及时与国家有关部门沟通、请示；对于国家正在研究制定相关法律、行政法规的，密切关注相关立法进程、及时掌握有关情况，地方不急着出台；对于涉及到管理体制、其他部门职责等重大、复杂问题的立法事项，及时沟通、充分协商，并书面征求有关部门的意见，必要时报党委决策。要强调的是，对机构职能、人员编制、财政经费等事项，不宜通过立法来解决，更不能在未经协调、决策的情况下而写入立法草案中，而必须按照审批权限、职能分工和规定程序，专门报批、专门决策。省人大有关专门委员会和法制工作委员会加强与法规起草部门的联系与沟通，共同推动法规起草工作的顺利进行。

（五）树立群众意识，将立法与普法、学法、守法更好地结合起来。地方立法要从群众中来到群众中去，努力做到反映民情、汇集民意、集中民智，将立法与普法、学法、守法有机结合起来，将立法过程变成一场生动的普法宣传过程，并接受人民群众监督。多渠道、多层次、多角度地开展立法宣传工作，形成内容丰富、特色鲜明、协调有序的立法宣传工作机制。对于通过的法规，及时组织开展学习宣传，通过召开新闻发布会、贯彻实施座谈会，举办专题讲座、培训班等多种形式普及法规，引导公众准确掌握法规的立法宗旨、基本精神、主要内容以及在实施中要注意把握的问题，营造良好的社会氛围，推进法规的全面正确贯彻实施。