河南省人大常委会

今年年初，全国人大正式宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。这是我国民主法制建设上的大事，必将对立法工作产生重大影响。如何做好新形势下的地方人大立法工作，结合河南省地方人大立法情况，我们对此作些思考、探索。

一、认清新形势明确新任务

中国特色社会主义法律体系的形成，不仅使我国的法制建设步入一个新的历史阶段，同时也使我国的立法工作站在了一个新的起点上。中国特色社会主义法律体系形成之后，适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的需要，继续加强立法工作，提高立法质量，进一步完善这个体系，将是立法机关面临的更为长期、更为艰巨的任务。可以断言，法律体系形成之后，立法的要求将越来越高，立法的难度将越来越大，立法工作任务将依然比较繁重。当前，我国正处在社会转型期，经济体制的变革、社会结构的变动、利益格局的调整、思想观念的变化，都会更加剧烈和深入。在此大背景下，如何调整好各种利益关系是立法工作面临的大课题。同时，法律体系形成之年又适逢我国实施“十二五”规划开局之年，中央提出要牢牢抓住和用好重要战略机遇期，进一步深化改革开放、促进经济结构战略性调整，鼓励科技进步和自主创新，建设“两型”社会，保障和改善民生，确保“十二五”规划顺利实现，确保科学发展取得新的显著进步。今后立法工作如何围绕“十二五”时期经济社会发展目标任务，从制度上、法律上推动中央重大决策部署的贯彻落实，有大量工作要做。正因为此，今年1月吴邦国委员长在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上指出，今后立法工作重点任务有三，即更加注重现行法律的修改完善、抓紧法律配套法规的制定、继续做好新法律规范的制定。

地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，既是对法律的细化和补充，也是解决地方性事务和实际问题的地方立法。在这个体系形成后，它必将随着这个体系的完善、国家立法工作重点的转移和实现地方战略任务的需要而变化。一方面，完善法律体系的任务，对地方立法提出了新挑战新要求，也为地方立法开辟了十分广阔的道路。经过三十多年地方立法，可以说该立的基本都立了，地方立法的空间已大大缩小，地方立法将走向注重质量的“精耕”时代。另一方面，“十二五”时期国情省情将继续发生深刻变化，经济社会发展将呈现新的阶段性特征。为实现地方战略目标任务提供法制保障和支撑，就赋予了地方人大立法更加繁重的任务。就我们河南而言，建设中原经济区，加快中原崛起、河南振兴是我们的战略任务，我省“十二五”规划之核心内容就是建设中原经济区，国家“十二五”规划也把中原经济区建设列入其中，使之成为了国家战略。法律确立规则，法律规范行为，我省的人大立法工作为“十二五”规划和中原经济区建设服务责无旁贷。要通过地方立法，从制度上、法律上促进深化改革开放、加快转变经济发展方式、保障和改善民生、维护社会和谐稳定、用领导方式转变加快发展方式转变，促进可持续发展，为中原经济区建设的巨轮导航添力。在推进中原经济区建设的进程中，我省许多改革发展的重大决策需要用地方立法来体现，有许多新情况新问题需要用地方立法加以规范，有许多成功的经验和做法，需要用地方立法来巩固和发展。与此同时，伴随中原经济区建设，哪些有利于推进中原经济区建设的法规需要制定、哪些法规不适应经济社会发展而需要废止或修订等。因此，地方人大立法工作要发挥在推进中原经济区建设、加快中原崛起、实现河南振兴中的作用，就必须始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的正确方向，坚持服务科学发展和地方改革开放的中心任务。在立法内容方面，要高度重视新形势下政治、经济、社会、文化以及生态建设提出的新要求；在立法程序方面，要进一步加强对地方立法程序和制度的探索实践；在立法技术方面，要深入研究地方人大立法技术问题，保证各类别、各层次法律规范构成有机统一的体系。要坚持科学立法、民主立法，创新思维，更加注重提高立法质量，努力完成时代赋予我们的光荣使命，为开创地方人大工作的新局面做出新的贡献。

二、适应新变化探索新思路

毛泽东主席曾说过，形势出方针，形势出政策。地方人大立法工作也是如此。面对新形势，要完成新任务，地方人大立法工作就要转变思路，调整工作重心。

（一）更加注重立改废结合，突出时代特征，适应现实需要

进入新世纪后，由于经济社会关系不断变迁，加之法律观念的转变和立法技术的提高，一系列复杂原因致使我国法律修改的任务呈现越来越重之势。据统计，近几年国家修改法律的数量，明显超过了制定法律的数量。如前所述，既然今后国家立法工作把修改完善法律规范作为首要任务，那么可以预测，“十二五”时期，我国立法将进入一个大调整的时期，地方立法工作也将随之显现出立、改、废结合的特点。

随着经济社会的深入发展，现行的一些地方性法规有的已不能适应新形势和改革发展需要，甚至阻碍经济社会的发展，这就需要及时修改，使之达到预期目的，适应新的社会需要；有的已完成其历史使命或无调整对象等，也需要予以废止；有的地方性法规因是不同时期制定的，其调整的社会关系相同或相近，需要在通盘研究的基础上将这些法规进行整合。例如郑州市人大常委会今年修订的《郑州市城市市容和环境卫生管理条例》就是把《郑州市城市市容管理条例》和《郑州市城市环境卫生管理条例》两个法规废止进行整合的结果。

根据需要，制定新法固然重要，然而根据需要修改和废止旧法同样重要。通过及时修改和废止旧法，可以使地方性法规的管理和服务性功能始终与上位法要求相一致，始终与本地区经济社会发展、社会管理相协调。可以说制定新法是创新，修改旧法也是创新，废止旧法更是创新，地方立法走立、改、废结合之路，也正是科学发展观的要求。

（二）更加注重解决地方实际问题，凸显地方特色

地方性法规虽然有一些是为法律配套，但是还有很多是为了解决地方实际问题，进行先行先试和创制性的。地方性法规的生命力也在于其地方特色。时至今日，城乡二元结构依旧存在，东部与中西部、沿海与内地，中国各地区之间的显著差异，都无数次证明了地方立法在彰显区域特色上的无可替代。特别是在实现中原经济区建设战略目标和任务的进程中，许多为之服务的立法，国家层面难以企及或不宜顾及，这就要靠我省地方人大立法来解决。因此今后一个时期，河南省的地方人大立法工作就要紧扣中原经济区建设之大局，了解并善于抓住中原经济区建设的特殊性，认真挖掘本地域特殊事项，切实做好具体事项的立法工作。

地域差异和经济社会发展的不同，使得地方性法规承载的任务有所不同，因此，地方人大立法工作要注重从本地的实际情况出发，抓住本地的热点、难点问题，以解决主要矛盾和实际问题为出发点，制定具有地方特色的法规，使这些法规既能体现民意，集中民智，为人民群众所接受，又能切实解决人民群众所关心的问题。实现了这一点就会使地方性法规真正成为上位法的必要补充，做到这一点的楔入点就是抓住地方特色，体现地方特色，真正体现地方立法的创新性、务实性。例如为了加强文物保护和利用、建设文化大省，河南省根据境内文物的实际情况，分别制定了9部地方性法规，同是文物保护，但内容、措施并不雷同，各具特色。

（三）更加注重解决民生问题，以人为本促进社会和谐

综观国家和各地方“十二五”规划，其中一个重要内容就是突出解决民生问题，实现保障和改善民生。“人比天高，法比天大”，要确保这项战略任务的完成，就要强化以人为本理念。以人为本理念在立法上的体现就是立法为民。这就要求地方人大立法工作要始终尊重人民的主体地位，坚持问法于民，每立一个法、定一条规矩、创设一项新制度，都不能局限于行政部门的管理，而要从保护人民群众根本利益的高度权衡利弊，切实把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，维护社会公平正义。准确把握最广大人民群众的共同愿望，妥善处理不同利益群体关系，统筹兼顾好各阶层各方面的具体利益，真正使制定的法规最大限度地体现和维护最广大人民的根本利益，让广大人民群众在地方立法工作中获得看得见、摸得着的实惠。

地方人大立法工作要实现以人为本，在立法选项上应以维护群众合法权益为出发点，防止地方立法活动中忽视群众的意志和利益；在地方立法内容上应当以维护群众合法权益为基本点，防止忽视体现群众的正当主张和合理要求，格外重视权利和义务对等，管理与被管理者之间的平等；在对社会管理、经济调节方面进行立法的同时，更要重视市场监管、公共服务、保障群众利益等方面的立法，真正体现人民群众的思想，满足人民群众的要求，维护人民群众最现实、最关心、最直接、最根本的利益。

（四）更加突出市场导向，重在提高立法质量

法律规范中有原则和规则，原则注重倡导和指引，规则注重规范和约束。在强调用法律手段推动地方战略目标任务完成新的历史任务面前，要充分发挥不同类型法律规范的功能。要转变立法观念，树立以服务为宗旨的立法思想，切实改变片面强调法的惩罚功能，改变过去以审批、收费、罚款作为主要管理手段和方法的做法，向依法行政为经济社会发展提供保障和服务转变，将立法的价值取向与市场经济规则相同步，更加重视法的鼓励、评价、引导和保护功能，多些鼓励、奖励方法和措施，少些罚则，使地方立法做到管理与服务并重，权、责、利相统一。要通过立法引导市场主体行为，促进政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责。同时，地方人大立法工作更要注重妥善处理各类利益关系，要从最广大人民群众根本利益和推进地方“十二五”规划落实的实际需要出发，从立法宗旨和原则出发，正确处理各种诉求，合理取舍各种意见，找出最佳的利益平衡点。

三、创新工作机制完善工作方法

在中国特色社会主义法律体系形成以后，创新和完善立法机制将是对今后地方人大立法工作的新要求。创新立法机制是一项系统工程，不仅要有新的立法理念，还要有一定的胆略和各方的支持；既要符合立法法的要求，更要精心设计，使立法机制为执法部门和管理相对人所接受。

（一）进一步完善地方人大立法民主参与机制

建立健全地方立法民主参与机制也就是从立法程序到立法内容全部向群众公开，让人民参与，还人民群众立法知情权。立法活动的活力和源泉在于人民，人民群众中蕴藏着丰富的立法资源，只有充分发扬民主，公开立法程序，实行立法选项、立法内容、法规草案公示和公开听证等制度，才能使人民群众关心和关注立法工作，积极参与到立法工作中来。最近几年在地方人大立法工作中，河南省在这方面主要做法：一是充分发挥听证会、论证会、座谈会的作用，积极探索公众有序参与立法的途径和形式，广泛征求社会各方面尤其是基层群众的意见和建议，努力提高立法调研的针对性和实效性；二是不断完善公布地方性法规草案的工作机制，着力建立健全采纳公众意见的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效；三是完善人大代表参与立法的工作机制，把办理代表议案和建议同提高法规草案起草和审议质量结合起来，认真研究吸收代表提出的意见和建议，充分发挥人大代表在立法工作中的作用。

（二）建立立法前分析评价机制，完善项目申报、审查、审定制度

要科学合理地确定立法项目，建立健全立法项目论证制度，把立法成本效益分析制度列入立法程序将成为趋势。今后，地方人大在确定立法项目时要积极推行立法成本效益分析制度，从立法成本、执法成本、社会成本及立法效益等方面对法规进行评估，客观分析法规将对经济社会产生的影响，提高立法的科学性，改变盲目立法、立法泛滥的现象，更加客观地审视立法的可行性，从而提高立法质量，降低立法成本，提高立法效益。

结合河南省的做法，我们认为，今后地方立法项目的确定，应遵循下列程序：地方政府部门应根据地方人大五年立法规划，从社会管理和经济发展的急需出发，提出立法项目。地方政府法制机构，在确定立法项目时，要进行立法成本效益分析，根据申请项目梳理分类，报请政府常务会议讨论决定后，向地方人大申报。在报送立法项目时要将该项目的立法成本效益分析报告一并报送。立法机关工作部门对申报的立法项目必须深入调查研究，广泛听取意见，按照实效性原则进行评估，选择立法和不立法，或在众多的立法方案中进行选择比较，提出一种最佳方案，然后提出立法计划报主任会议审定。主任会议对立法项目进行全面分析审定后，提请省人大常委会列入下年度的工作打算，由立法工作机构组织实施，如有变动需经主任会议审查同意。

（三）建立健全开放、民主、多元化的起草机制

从多年立法实践来看，要改革立法起草模式就必须相应地建立和完善职业化制度，使立法真正成为以立法机关为主的诸多立法主体共同进行的活动。尤其是要在立法过程中强化专家和有关专家起草的方式，以克服立法活动所体现出来的对部门利益的追求，以期最大限度地实现立法的社会效益。

地方性法规要远离部门利益驱动，也必须改革现行的起草方式，拓宽起草渠道，建立起开放、民主、多元化的起草机制，实现地方人大立法的科学化。有条件的地方人大应当充分发挥立法机关的主导作用，主动承担起法规的起草工作，至于缺乏专业性人才，可以在本辖区范围内抽调或者向外聘请。尚不具备条件的地方人大，可以实行委托立法，将立法项目委托有法律、经济和社会管理人才的大专院校、科研机构，组织专家起草，还可以将立法项目在新闻媒体上公布，实行在全国范围内招标委托起草等。改革现行的地方人大立法起草机制的根本目的，就在于实行法规起草回避制度，避免部门之间争权夺利和部门利益法律化，提高地方性法规的质量，真正体现法规的地方特色，充分发挥地方性法规在促进经济发展和社会管理中的作用。

（四）建立健全地方性法规立法质量评估机制

现行地方性法规在实施一段时间后，对其是否符合立法本意、法规实施的现实效果、法规存在的意义和价值要进行适时评价。通过评估，发现法规本身缺陷，对该法规是否继续执行，或是否需要补充、修改和废止做出及时判断，为立法机关决策提供依据。因此，建立健全地方性法规立法质量评估制度将具有极大的现实意义。今年河南省开展了立法质量评估的探索工作，对两部地方性法规进行了立法质量评估，引起了较大反响。我们的基本做法是：坚持立法机关自行评估和委托评估相结合，抓好立法质量评估最核心的程序。如在搜集信息资料阶段，采取了实地察看、召开座谈会、听取汇报、书面征求意见，发放调查问卷，开展网上评价、执法部门自查、专题调研、代表参与、专家评议和论证等多种途径；信息处理阶段，充分运用了法律分析手段，综合运用了经济学、管理学、统计学的分析方法；信息处理的反馈阶段中，分析了各方面的反应后，对立法总结评价的结论及时归纳编写评价报告，对评价结果进行汇总。立法质量评估的内容或指标体系坚持了合理性（即遵循反映经济、法治和社会发展规律，注重效率）、以人为本的权利本位性、科学性（即内在逻辑的严密性、文本语言的规范性、程序的合法性、统一协调性和地方特色性）、实践性（即立法必要性、规范对象的认知性、可操作性）等等。通过实践，我们认为地方立法质量评估主体既可以是立法机关，也可以是法规的实施机关，还可以是与法规有关的社会组织评估。通过立法质量评估，可以客观检测和评价法律制度的科学性、法律规定的可操作性、法律执行的有效性等，可以为地方法规适时立、改、废提供依据，打好基础。