太原市人大法制委员会  孟凡政

党的十五大报告提出：“加强立法工作，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”这一目标，经过十三年的不懈努力，将如期完成。中国特色社会主义法律体系的形成，为依法治国，建设社会主义法治国家提供了坚实的法制保障，意义重大和深远。作为一名立法工作者，为此深感自豪。但是，笔者认为，中国特色社会主义法律体系在实践层面上丰富多彩，在理论层面上却还远没有破题，需要广大的理论工作者、立法工作者以及其他方面专家学者的倾力研究，为中国特色社会主义法律体系的不断完善提供理论支持。与此同时，新时期的地方立法还必须围绕法制统一，把持之以恒地解决法的冲突问题作为地方立法的重要工作任务来抓，从而有效维护中国特色社会主义法律体系的和谐。本文仅对中国特色社会主义法律体系形成后有关地方性法规冲突问题谈一点看法。

一、对地方性法规质量的估计

中国特色社会主义法律体系是以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等在内的由七个法律部门、多层次的法律规范组成的统一整体。法内部的和谐一致，是衡量法律体系质量的重要标准。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，其质量的高与低，将对整个法律体系的质量产生重要的影响。目前全国现行有效的地方性法规8800多件，从各个地方有关清理法规的报道中，可以对地方性法规的质量有个总体评估。据法制日报报道，某省现行有效的地方性法规178件，经过清理，废止了16件，占总数的百分之九，一次性打包修改26件，占总数的百分之十五，列入立法规划逐年修改的73件，占总数的百分之四十一。太原市截止2010年5月，本市现行有效的地方性法规82件，在这次清理地方性法规中废止了7件，占总数的百分之八；一次性打包修改19件，占总数的百分之二十三，列入立法规划逐年修改的27件，占总数的百分之三十三。通过以上数字分析，这次清理地方性法规预计废止地方性法规的数量占总数的百分之五至百分之十，约440件至880件；一次性打包修改的约百分之十至百分之二十，约880件至1760件；列入立法规划逐年修改的数字则更大。这些数字说明，现行有效的地方性法规中有一半以上是带“病”的法规。法是调整人的社会行为的规范，是调整社会利益关系的规范，具有规范和指导作用，可以预见，这些带“病”的法规对社会所产生的不良影响有多大。因此，只有不遗余力的消除法规中存在的问题，使所有法规都成为良法，才能为社会带来立法人所期望的效益。

二、地方性法规冲突的表现形式

按照立法法规定的地方立法权限，地方性法规一般可以分为两类：一是实施性法规，即为执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况制定的地方性法规；二是自主性法规，即属于地方性事务且国家没有制定法律、行政法规而制定的地方性法规。地方性法规冲突的主要表现可归纳为以下四个方面：

（一）实施性地方性法规与法律、行政法规的冲突，较大市地方性法规与省级地方性法规的冲突。主要有：一是增加了上位法没有规定的事项，设置了收费、审批事项，甚至增设了机构；二是扩大了行政处罚的对象和适用范围，有的甚至突破了上位法规定，增设了新的行政处罚；三是增设了前置审批条件，以此法规定限制彼法规定；四是对上位法赋予公民、法人、组织的权利加以限制。

（二）自主性地方性法规与法律、行政法规的冲突。目前，对什么是自主性法规没有明确的界定，大多以名称和调整的法律关系来确定。由于一旦认定是自主性法规，在行政处罚和种类的设置上就不受行政处罚法第十一条第二款的限制，也不受有关行政许可设定的限制。这类冲突的突出表现一是越权，二是与法律、行政法规相抵触。

（三）地方性法规与规章的冲突。由于地方性法规与规章的数量庞大，产生的冲突也是最严重的。按照立法法规定，规章分为政府规章和部门规章两类，相对来说，地方性法规与政府规章的冲突不是十分严重，因为立法法明确规定地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，且地方性法规有许多是在政府规章的基础上制定的。突出的是与部门规章的冲突，由于部门规章不是地方性法规的立法依据，地方立法对其只作参考，形成冲突是必然的。地方立法对部门规章的规定任意作出变通或者改变，是这类冲突的主要表现形式。

（四）地方性法规自身之间的冲突。近几年，随着我国经济社会的不断发展，新的社会层级、新的社会关系不断涌现，表现在政府层面就是要对这些新生事物产生的管理职能予以分权，政府部门也通过立法确认自身的管理权限。地方性法规之间规定的部门权力、职能交叉现象较为严重。

三、地方性法规冲突的原因分析

地方性法规存在的诸多冲突问题，是随着地方立法三十年发展的过程逐步累积起来的，产生的原因也是多方面的，有的是随着新法的出台、上位法的修改产生了不一致，有的是随着社会的发展进步或者法调整的社会关系发生了变化产生的不适应，也不排除为了地方利益人为制造的法的冲突。从立法层面分析，产生地方性法规冲突的原因主要有以下四个方面：

（一）立法步伐过快，导致立法质量不高。改革开放初期、从计划经济向社会主义市场经济过渡时期，无法可依是制约我国经济、社会发展的主要问题，尽快制定与我国社会主义现代化建设所必需的法律是一项重要的政治任务，加快立法步伐成为从中央到地方基本的立法指导思想，立法热情高涨，追求立法数量，以数量为标准衡量立法成绩一度成为时髦，有的地方甚至在年度立法计划中提出“保六争八”的口号。重数量，轻质量，重出台新的法规，忽视新法与旧法之间的协调一致，忽视法的修改，是导致法的冲突等问题产生的原因之一。

（二）立法制度不健全也是问题产生的重要原因。制度建设是质量和效益的保证。一是立法法出台前，地方人大及其常委会没有建立对法规案的统一审议制度，大部分地方人大及其常委会审议法规案，按照职责分工由各委员会提出对法规草案的修改稿，没有统一把关的机构，这就很难保证法与法之间、法自身之间的和谐，产生法的冲突在所难免。二是立法冲突监督机制缺失。这里说的冲突监督是指在立法过程中由专门的机构和人员负责审议新法与其他法的一致性问题。立法法规定由法制委员会负责统一审议法规案，虽然与上位法不抵触是统一审议的主要内容，但由于法规案自身的复杂性，涉及上位法内容的多样性，以及统一审议成员知识的限制、关注点的侧重，造成法规冲突则是难免的。

（三）立法权限划分不科学也会带来法的冲突。以行政处罚权的设置为例，行政处罚法第十一条第二款规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”按照这一规定，地方性法规可以在上位法规定的上限和下限之间作出规定。如对某一违法行为上位法规定可以处一万元以上十万元以下的罚款，地方性法规根据本地的实际情况，规定可以处二万元以上五万元以下的罚款。如果执法机关对这一违法行为作出罚款十万元的决定，按照法的效力规定，执法机关执行上位法规定没有错，但按照法的逻辑推理，应当执行地方性法规的规定。由此可以推断出，立法权限划分的不科学导致法的效力的不确定，进而带来法的适用上的任意。由于法律对此没有明确规定，产生冲突也是必然的。

（四）地方立法的拾遗补缺和先行立法的性质，也是造成地方性法规冲突的原因。在法律、行政法规尚未制定之前，地方可以在立法权限范围先行立法，为国家立法提供经验；国家法律、行政法规出台后，地方性法规明显滞后，不可避免的会出现冲突问题。另一种情况是，地方为实施法律、行政法规制定的许多实施性法规，上位法修改后，同样会出现地方性法规的冲突问题。

（五）地方人大法制部门的人员编制少与承担的立法任务重的矛盾，立法队伍整体水平与立法专业性强的矛盾，也是造成地方性法规冲突的原因之一。以较大市人大法制部门为例，编制人数在八至十五人之间，在编人数一般保持在五至十人，能够熟悉并胜任立法工作的人员二至五人，每年列入年度立法计划的项目在三至八件，有的甚至更多。以单件法规为例，从列入立法计划、参与起草、立法准备、调查研究、征求意见、沟通协调、审议修改、会议服务、报批备案到公告，按照二次审议程序计算，至少需要五个月的时间。另外，还有规范性文件的备案审查、立法评估、听证、承办上位法的征求意见以及大量的日常事务，法制部门人员少与工作重的矛盾成为地方性法规存在问题不能及时解决的客观原因。

四、解决地方性法规冲突的对策建议

中国特色社会主义法律体系是一个完整的系统，地方性法规冲突问题也不单纯是地方的问题，应从系统的总体入手，找出解决法的冲突的问题之策，进而促进法律体系内部的和谐。

从中央层面，为了解决国内法的冲突问题，有三个方面的建议：一是可以参照最近全国人大常委会准备制定的涉外民事法律适用法的做法，制定国内法适用通则。有法可依，需要有良法；有法必依，则需要公民知道怎么遵守法，行政机关知道如何执法，司法机关知道如何适用法。前段时间，有的地方为推进“五·五”普法工作的落实，为普法立法，对我启发很大。如果从公民到国家机关，人人都有良好的法律素质，都知道怎么遵守法、适用法的话，将会减少很多社会纠纷，减少很多法的冲突。社会现实告诉我们，发生在行政机关身上的执法事件，有很多是不懂执法而造成的。因此，很有必要制定国内法适用通则。二是制定全国统一的立法技术标准，明确通用法律语言的涵义，这是清除法的冲突的技术保障。三是明确划分不同立法主体的权限。对权限的划分尽可能科学、具体。比如，对罚款权的设置，可以考虑法律只对某一违法行为作出允许罚款的原则性规定，具体的罚款标准交地方设置，这就如同行政处罚法关于限制人身自由的行政处罚只能由法律设定一样，具体明确，减少因权限不清而产生的冲突。

从地方层面，要解决地方性法规的冲突问题，要做好三方面的工作：一是把修改地方性法规工作作为今后一段时间内地方立法工作的重点。必须坚持立、改、废并重的原则，把对法规的修改工作放到首要位置，作为编制立法规划和年度立法计划的首选项目。不是现实急需、紧迫及法律和行政法规明确要求制定地方性法规的新立项目，要从严控制，把地方立法的注意力、着重点放到修改法规项目上，把修改法规工作经常化。二是充分发挥规范性文件备案审查机构及人员的作用，发挥他们熟悉法的冲突的业务优势，扩大他们的职能，使其针对新制定法规草案以及现行法规的有关冲突问题提出修改意见。三是加强立法队伍建设，提高立法专业人员的水平。