内蒙古自治区人大常委会法制工作委员会

 

改革开放以来，内蒙古自治区人大常委会立法从无到有，不断发展，取得了丰硕成果，为保障我区贯彻执行国家法律、法规，促进经济社会发展，实现社会和谐、民族团结、边疆稳定，推进依法治区进程提供了有力支持。当前，随着中国特色社会主义法律体系的形成，随着我国经济社会发展水平的不断提升，科学发展、和谐发展的理念已深入人心，特别是自治区经济社会快速发展，对地方人大立法提出了新的更高的要求。

一、深刻认识地方人大立法面临的形势和任务

中国特色社会主义法律体系的形成，将极大促进我国社会主义民主法治建设进程，推进依法治国基本国策的实施，同时，中国特色社会主义法律体系的形成，无论是对国家立法还是地方立法，都提出了新的更高的要求。地方人大立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,是对国家立法的重要补充和积极探索，也是地方有立法权人大及其常委会行使地方国家权力的重要形式。地方人大立法具有从属性、补充性、自主性等特点，通过地方人大立法，可以有效地保证党的路线方针政策的贯彻执行，保证宪法法律在本行政区域内的贯彻实施，维护国家法制的统一、尊严和权威，维护人民群众的根本利益。按照立法法的规定，地方人大立法权限和范围主要有三个方面，一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况制定实施性规定的事项，二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，三是除全国人大及其常委会的专属立法权外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，可以先制定地方性法规。随着中国特色社会主义法律体系的形成，地方人大立法面临新的形势和任务。首先，中国特色社会主义法律体系形成后，我国各个领域的法律制度不断完善，没有法律规范的领域越来越少，地方人大先行性立法的空间逐步减少。事实上，近年来，随着国家立法的不断完善，我区地方人大制定的地方性法规也面临修改和完善的任务。其次，随着中国特色社会主义法律体系的形成，国家立法越来越科学、严谨，规范的内容具体、可操作，地方再作进一步细化的余地已经不大。如何结合本地方实际情况，对国家立法进行补充和细化，这也是地方人大立法面临的新课题。第三，随着中国特色社会主义法律体系的形成，地方人大立法重点应当更进一步转向当地经济、社会、文化发展实际问题的解决，真正体现地方特点和民族特色。

当前我国已进入改革发展的关键时期，一些深层次矛盾和问题逐步显现，社会利益关系更为复杂，调整经济结构和转变发展方式、节约资源和保护环境、促进社会发展和解决民生问题等方面的任务十分紧迫。这就给立法工作提出了新的挑战和更高的要求，尤其是在促进经济科学发展方面，在发展社会主义民主政治、保障公民权利方面，在改善民生、加强社会建设等方面，立法任务还相当繁重，而且立法工作越来越多地涉及改革发展稳定和与人民群众利益密切相关的难点问题，立法科学化、民主化的要求越来越高，立法的难度也越来越大。党的十七大报告指出，“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”十一届全国人大三次会议明确提出，到2010年要“确保中国特色社会主义法律体系如期形成”。地方人大立法作为我国统一的、分层次的立法体制的重要组成部分，在形成和完善中国特色社会主义法律体系、全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的伟大进程中，承担着重要责任、发挥着重要作用。要深入学习贯彻党的十七大精神，用中国特色社会主义理论指导立法工作，采取行之有效的方法和措施，不断推动地方人大立法工作再上新水平，更好地发挥地方人大立法在加强社会主义民主法制建设、促进我区各项事业健康发展中的重要作用，为完善中国特色社会主义法律体系作出积极贡献。

二、突出地方特点和民族特色，紧密结合自治区经济社会发展实际开展立法工作

完善中国特色社会主义法律体系，要求地方性法规必须具有良好的品质，必须是适应经济社会发展要求的高质量的法规。当前和今后一个时期立法工作的着重点是提高立法质量，突出地方特点和民族特色，使立法更加符合国情区情、更好地保障人民群众的利益、更好地规范和引导人们的行为。地方特点是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量的基本标准之一。没有地方特点，单纯照抄照搬上位法的规定、千篇一律，地方立法也就失去了存在和发展的必要。地方性法规作为国家法律、行政法规的延伸、细化和补充，要在地方特有的、特需的事项上下功夫，把国家法律和党的方针政策同地方实际相结合这篇文章做好、做活。在地方立法中我们要坚持“不抵触、有特色、可操作、重实效”的原则，在与上位法不相抵触的前提下，结合本地实际，制定具有较强操作性、针对性、补充性的地方性法规，以更好地适应改革发展的实际情况和需要，有针对性地解决地方事务和经济社会发展中的问题，促进经济社会又好又快发展。我区又是少数民族自治区，在体现地方特点的同时，还要体现民族特色。为了体现地方特点和民族特色，我区制定的地方性法规大都与自治区经济社会发展和资源环境保护密切相关，体现自治区地区特点、民族特色和经济社会发展实际。

1、结合自治区实际，突出经济立法，保障和促进自治区经济又好又快发展。内蒙古属于欠发达地区，发展经济，做大做强经济总量，是自治区的中心工作。常委会立法始终坚持以经济建设为中心，把促进自治区改革与发展作为立法重点，制定了一大批涉及自治区改革发展的地方性法规，积极为自治区经济发展提供法制保障和制度支持。全区现行有效的法规中经济方面的法规超过50%。围绕规范市场主体、市场秩序、宏观调控、社会保障等制定了一批法规，如自治区商品交易市场管理条例、建筑市场管理条例、技术市场管理条例、合同格式条款监督条例等，促进了社会主义市场经济体制的建立和完善；在促进农牧业发展方面，制定了农牧业承包合同、土地承包、农牧民负担监督、国有农牧场管理等法规，体现了国家和自治区重视“三农三牧”问题、落实相关政策的要求。为了促进自治区经济又好又快发展，既加强行政管理，又推动各级政府转变职能，制定了自治区计量管理、行政执法监督、安全生产、燃气管理、劳动保障监察、非税收入管理等法规。

2、加强资源管理，保护生态安全。我区是资源富集区，又是生态脆弱区。根据我区资源和生态环境的实际，加强资源管理和生态保护立法，着眼于实现可持续发展，一方面加强保护和建设，另一方面注重合理开发利用，制定了如草原、煤炭、森林、自然保护区、地质环境保护、湿地保护、义务植树、防沙治沙、基本农牧场、耕地、矿产资源、水资源等一系列环境资源保护和利用的法规。这些法规都紧密结合我区实际，体现地方特点，对保护我区生态安全，合理开发利用资源起到了积极促进作用，有的还为制定法律提供了借鉴。

3、推进各项社会事业，维护各族群众的合法权益，促进社会公平正义。关注民生、改善民生，实现经济社会协调发展，是当今时代的主旋律，也是经济社会发展的最终目标。不断加强完善社会领域立法，促进和谐内蒙古建设，也是自治区人大立法工作的重点。近年来，自治区经济有了较快发展，经济总量有了大幅度提高，财力不断增强，为加强社会领域立法提供了坚实的物质基础。为了促进教育等社会事业发展，制定了自治区实施职业教育法办法、实施民办教育促进法办法、实施国家通用语言文字法办法、文物保护条例、全民健身条例等法规，加大了对各项社会事业的投入。在制定档案管理条例中，我们增加了财政对档案管理和保护支持的内容。在制定人口与计划生育条例中，我们提高了对独生子女奖励费的奖励标准，为此，广泛征求社会各界和基层群众的意见，进行了深入调研。为维护社会稳定、公共安全和秩序，制定通过了自治区社会治安综合治理条例、道路交通安全违法行为处罚规定、公共安全技术防范管理条例等法规。从保障公民权利、保护弱势群体出发，制定了自治区实施老年人权益保障法办法、实施消费者权益保护法办法、预防和制止家庭暴力条例、妇女权益保障法实施办法等法规。

4、加强民族立法，体现民族特色，促进各民族共同繁荣发展。内蒙古是少数民族自治区，在突出地方特点的同时，还注重民族特色。为促进各民族共同进步和繁荣发展，制定了蒙古语言文字、清真食品管理、执行婚姻法补充规定等一批具有鲜明民族特色的地方性法规。我区是蒙医蒙药的发源地，为了保护传统蒙中医药，更好地造福当地人民，我们制定了蒙医药中医药条例，加大了政府投入和蒙中医药人才培养力度，放宽了蒙医药的准入条件，发挥蒙中医药在保障人民生命健康中的作用。在全民健身条例中，规定中小学校开办少数民族传统体育项目课程，提倡在全民健身中发挥少数民族传统体育运动的作用。在人口与计划生育条例中，对蒙古族和自治区境内的三少民族鄂温克、鄂伦春、达斡尔人口生育政策进行了专门规定，在提倡优生优育的同时，给予特殊的生育政策。这些法规的制定与实施，对落实民族区域自治法，保障少数民族合法权益发挥了重要作用。

三、以科学发展观为统领，坚持科学立法、民主立法，不断完善立法程序

科学发展观，是党中央立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出的重大战略思想，是指导我国经济社会各项事业的重要指导思想。做好地方立法工作，必须深入贯彻落实科学发展观。我们要按照科学发展观的要求，围绕经济安全运行、资源环境保护、完善社会服务和保障等方面开展立法工作。要把科学发展观贯穿于地方立法的全过程，落实到制定立法规划、年度立法计划的各个方面，落实到法规起草、审议的各个环节，落实到法规条文的具体规定之中。在具体工作中，要注重以下几点。

1、坚持以人为本，树立正确的立法理念。“以人为本”是科学发展观的核心，也是我们在立法工作中应当坚持的正确理念。树立以人为本、立法为民的理念，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为地方立法的出发点和落脚点，通过立法解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力保障和改善民生，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。同时要在维护最广大人民群众根本利益的前提下，注意正确反映、妥善处理各种具体利益关系和利益矛盾，更好地发挥法规在表达、平衡、调整社会利益中的作用，切实维护社会公平正义。要与时俱进，用法学研究的最新理论成果指导立法工作，避免立法滞后于实际，滞后于时代发展的要求。在立法中，要正确处理公权力与私权利的关系，注重对公民、法人权利的保护和尊重，注重对公共权力的规范和限制，更好地用公权力来服务于人民，维护人民的权益。要破除“法律万能”的观念，保持立法必要的边界，正确处理法律与政策、法律与道德、法律与市场的关系，对需要又可以通过政策、道德、行业自律、市场等其他社会规范解决的问题，地方立法不应过多地干预，充分发挥其他社会规范在社会管理中的作用。

2、坚持科学立法，不断完善立法程序。地方人大立法，要坚持科学立法。科学立法的过程是在中国特色社会主义法学理论指导下，按照现代法治的要求，提高地方人大立法质量，实现社会和谐的过程。一要合理科学地兼顾不同利益主体需求，平衡、协调各方面合理的利益诉求；二要科学合理把握改革的趋势和发展方向，做到适度的超前和预见性；三要正确把握立法时机，做好项目的论证和调研工作；四要从实际出发，使立法真正适应我区的区情，反映我区经济社会发展水平；五要建章立制，严格按照立法程序，不断完善各项具体工作步骤，使立法的各项工作纳入规范化、程序化的轨道。同时立法工作还要尊重立法规律，注重立法成本、立法效益、立法评估等方面的工作。围绕科学立法，我们建立了自治区人大代表列席、公民旁听常委会会议制度，直接听取人大代表和公民对立法的意见和建议。建立立法咨询顾问制度，聘请专家学者担任立法顾问，发挥专家学者的优势和作用。坚持开展立法论证工作，积极探索立法听证，促进立法科学化。

3、坚持民主立法，不断扩大广大群众有序参与立法工作的范围和途径。在地方人大立法中，坚持党的群众路线，广泛听取各方面群众的意见，特别是重视听取基层群众的意见，在体现国家、集体利益的同时，统筹兼顾好各阶层群众的利益，是民主立法的内在要求。民主立法不仅是一种形式和手段，也是提高广大人民群众法律意识和构建和谐社会的重要途径。广大人民群众参与立法的过程，是诉求合理表达的过程，也是对法律法规认识认同的过程，要使立法的过程真正成为多元主体利益表达、协调、平衡的过程。不断引导各族群众认识自己在政治参与中的权利和义务，认识区情，自觉地依照法定程序进行利益表达。广大人民群众的利益和意志通过立法表达的越充分，对法律法规的认同感越强，广大人民群众就对我国民主政治建设和利益诉求机制的认同感越强，从而保证法规的贯彻实施和增进社会和谐。民主立法一方面要与各族群众参与立法的积极性相适应，逐步扩大公众有序参与的途径和范围，另一方面对公众的意见和合理诉求要依法予以回应，保证各族群众利益表达的实效，这样才能真正达到民主立法的目的。要进一步把民主立法延伸到立法源头，从立法源头上面向社会倾听民声，有利于把那些当前急需、真正涉及社会公众利益的项目纳入我们的视野。要注重听取不同方面的意见，合理权衡利弊，做到各方利益均衡协调。要将涉及广大群众切身利益的法规草案及时向社会公布，完善和规范召开座谈会、论证会、听取各方面意见的作法。规范立法听证程序，明确立法听证效力，使立法听证真正发挥应有的作用。如我们就制定道路交通安全违法行为处罚规定举行了听证会，得到社会各界的广泛关注，取得了良好的社会效果，也为修改、完善和实施这部法规案奠定了良好基础。

4、加强立法调研，广泛听取各方面的意见。调查研究是做好各项工作的基础，也是在立法中落实科学发展观的基础性工作。要加大调研力度，严格把握相关问题，增强法规的针对性和可操作性，努力提高立法质量。通过立法调研，充分听取社会各界和人民群众的意见，做到集中民情、民意、民智，努力把党的主张和人民意志有机统一起来，使制定的法规真正体现广大人民群众的意愿，成为人民群众的自觉行动，并保证其顺利贯彻实施。在实际工作中，立法调研已实现常态化。针对每项立法，我们都要深入实际、深入基层、深入群众进行区内外调研。一些创制性立法在没有外省立法经验可资借鉴的情况下，联系自治区实际制定相关地方性法规，如职工董事监事条例，在保证其内容具有合法性的前提下，经过深入调研，使职工董事监事的权利义务具体化，合法权益得到保障，更符合自治区实际。为了制定好土地承包法实施办法，我们在全区范围内进行了广泛调研，把座谈会开到了最基层，深入到农村农户，听取基层群众的意见，掌握第一手材料，为实施办法的修改完善奠定了坚实基础。该实施办法因此被评为自治区2009年度十大法治事件之一。

5、积极开展地方性法规清理工作，促进法律体系和谐统一。法规清理，实际就是对现有法规进行不断修改完善的过程，也是以科学发展观为指导，实现法律体系和谐统一的过程。中国特色社会主义法律体系形成后，完善法律体系的任务摆在了突出位置。在今后的立法工作中，要更多关注现有地方性法规的修改完善。要把开展地方性法规清理工作，放到确保形成和不断完善中国特色社会主义法律体系的高度来认识。通过解决现行地方性法规中存在的明显不适应、不协调的问题，保证法律体系更加科学、统一、和谐，更好地适应我区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的需要。要把清理的重点放在早期制定的与经济社会发展特别是与社会主义市场经济要求明显不适应，与法律、行政法规不一致，以及地方性法规之间不协调的突出问题上。通过清理，对需要废止的要及时废止，对需要修改的要及时予以修改。按照全国人大常委会的安排部署，全国各地普遍开展了地方性法规的清理工作。今年以来，自治区人大常委会对制定的现行有效的166件地方性法规逐项进行了梳理，截止目前，提出建议修改、废止或宣布失效、以其他方式处理的地方性法规共75件，其中建议修改51件，建议废止或宣布失效6件，建议以其他方式处理18件。下一步将按照全国人大和自治区人大常委会的要求，将这些建议进行研究甄别后，列入法定程序，逐件加以解决。通过对与上位法不一致的法规进行清理，可以有效维护国家法制统一，保证中国特色社会主义法律体系的和谐统一。通过对相互之间不协调的法规进行清理，能够更好体现中国特色社会主义法律体系的科学严密。通过对不适应自治区经济社会发展实际的地方性法规进行清理，能够更好体现地方特点和民族特色，更好地体现地方性法规的补充、细化作用，更有利于促进自治区经济社会又好又快发展。