——2010年11月30日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议上

省人大常委会代表选举人事任免工作委员会主任  刘 彬

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受主任会议委托，现就《湖北省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则（修订草案）》作如下说明：

一、修订实施细则的必要性和工作情况

选举制度是人民代表大会制度的基础，选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权，依法产生各级人大代表的重要法律。《湖北省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》（以下简称实施细则），于1984年7月18日省第六届人民代表大会常务委员会第十次会议颁布施行，1987年、1995年、2006年根据全国人大常委会对选举法的修改作了相应的修改。实施细则的实施对规范我省县乡人大代表直接选举工作，发展社会主义民主政治，加强基层政权建设，发挥了重要作用。

随着我国经济社会的发展和民主法制建设的推进，人大代表选举工作面临许多新情况、新问题，2010年3月第十一届全国人民代表大会第三次会议对选举法作了新的修改。为了与上位法保持一致，我省实施细则也需要作相应的调整和充实。同时在细则施行过程中，各地既积累形成了不少好的经验和做法，也反映出一些问题和不足，应加以规范和明确。加之，原实施细则条文过于原则，也有必要修改、完善。因此，修订本细则是十分必要的。

为了贯彻实施新修改的选举法，从2010年初开始，代表选举人事任免工作委员会就着手研究我省实施细则的修订工作。一是开展调研，听取意见。4月中旬至6月底，委员会组成三个调研小组分赴全省各市、州、直管市，了解县乡人大换届选举工作中存在的问题，听取市、县、乡人大领导、从事代表选举工作同志对实施细则的修改意见。还先后赴上海、广东等地学习考察，了解兄弟省市修改实施细则的情况，并收集了相关资料。二是起草修订草案稿。6月，在调研的基础上，草拟了实施细则修订草案初稿，发至各市、州、县，征求意见。7至8月，委员会分别在恩施、襄樊、黄石召开座谈会，听取各市、州及部分县（市、区）、乡镇对修订草案初稿的意见。9月在对反馈意见进行整理和分析研究的基础上，再次对修订草案稿进行了修改，并印发各市、州、县，同时送省委组织部及省人大法制委员会、常委会法规工作室征求意见。10月底，委员会又在鄂州召开会议，组织一批对县乡人大换届选举工作经验丰富的同志，根据全国人大召开的学习贯彻新修改选举法与县乡人大换届选举工作座谈会精神，结合我省实际，对草案修订稿进行了集中研究修改。11月16日，经委员会会议讨论形成了现在的修订草案。11月22日，主任会议进行了审议，决定提请本次常委会会议审议。

二、修订实施细则的指导思想和工作原则

这次修订实施细则总的指导思想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大提出的发展社会主义民主政治的要求，完善选举制度，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，更好地体现人人平等、地区平等和民族平等原则，扩大人民民主，保证人民当家作主，为坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提供坚实的制度保障。

修订中主要把握了以下几点：一是认真贯彻宪法、选举法、组织法、代表法等精神，结合县乡换届选举工作实际，将上位法的精神体现到实施细则中。二是总结县乡人大换届选举工作的成功经验，并将这些好的做法吸收到实施细则中。三是积极稳妥，分类处理。对县乡人大代表选举中出现的带有普遍性的问题，进行研究，认识一致，符合上位法精神的进行修改、完善；属于工作层面的问题，将通过指导性文件，予以解决；对于认识尚不一致的问题，暂不作规定。

三、实施细则修订的主要内容

1、关于人大代表的广泛性。针对各地普遍反映的人大代表结构上存在的“三多三少”（中共党员多，党外人员少；领导干部多，普通群众少；企业老板多，工农代表少）的现象，特别是政府及所属委、局、办和“两院”负责人，基本上都是人大代表，以致闭会期间代表活动难以开展，监督者与被监督者重合，难以发挥监督作用。同时，考虑到人大代表是国家权力机关的组成人员，肩负着重要职责，需要具有履行代表职责的基本素质与能力，为确保县乡两级人大代表的广泛性，根据新修改的选举法第六条和新修改的代表法第四条的要求，修订草案增加二条规定：“县乡两级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表比例。”（修订草案第三条）“推荐的代表候选人应当品行优良、遵纪守法、群众公认，应当具有履行代表职责的基本素质和能力，应当符合代表结构的具体要求。”（修订草案第二十八条）

2、关于选举机构。选举委员会是县乡两级人大代表选举的组织机构，在选举工作中起着主导作用。过去，选举委员会的组成人员多为代表候选人，为保证选举的公平、公正，新修改选举法第九条第二款增加了“选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”的要求。但在修改中，各地普遍感到选举委员会组成人员难以确定。为了便于操作，修订草案对选举委员会的组成人员仅作出原则规定，即将原实施细则中的“选举委员会由本级人民代表大会常务委员会和有关部门负责人组成”修改为“选举委员会由有关机关和组织的负责人组成。”（修订草案第八条第一款）

为了体现民族平等，修订草案增加规定：“少数民族人口较多的地方，应当有少数民族的选民参加本级选举委员会。”（修订草案第八条第一款）

鉴于今后县乡两级选举委员会的定位发生了变化，修订草案将原实施细则第六条“县级选举委员会设副主任二至五人”修改为“二至三人”。（修订草案第八条第二款）

为加强对选举委员会履行职责的监督，保证选举组织工作的公开、透明，根据新修改选举法第十条第二款，修订草案增加规定：“选举委员会应当及时公布选举信息。”（修订草案第九条第二款）

3、关于代表名额。实行城乡按相同人口比例选举人大代表是本次选举法修改的亮点之一。为了体现民族平等、地区平等、人人平等，修订草案增加规定：“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”（修订草案第十七条）

关于乡镇代表总名额的问题。近年来，我省普遍实行了乡镇合并，同一乡镇人口数量增加较多，原实施细则中规定的乡镇人大代表最多不超过一百三十人的总名额显得偏少。同时新修改选举法第十一条也提高了乡镇人大代表总名额上限。为与上位法相一致，修订草案将乡镇人大代表总名额修改为“不得超过一百六十名”。（修订草案第十二条）

关于代表总名额需要重新确定的问题。根据新修改选举法第十三条：“地方各级人大的代表名额经确定后，原则上不再变动。”但考虑到由于行政区划变动或者由于重大工程建设项目等原因造成人口较大变动，需要重新确定代表总名额的实际，修订草案增加规定：“县级人民代表大会代表总名额需要重新确定的，由省人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。乡级人民代表大会代表总名额需要重新确定的，由县级人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》确定，并报上一级人民代表大会常务委员会备案。”（修订草案第十五条）。

4、关于选区划分。为了既便于选举工作的组织开展，又便于代表候选人当选后联系选民、反映选民的意见和建议，修订草案增加规定：“选区划分应便于选举的组织工作，便于选民参加选举活动和了解代表候选人，便于代表联系选民、履行代表职责和接受选民监督。”（修订草案第十八条）

原实施细则第十八条按照县级人民代表大会和乡级人民代表大会两种类型分别对选区划分进行了规定。为方便操作，修订草案将原实施细则第十八条一、二款合并，按照农村、城镇两种类型重新进行划分，即：“农村按照村民委员会单独或者联合划分选区，人口特别多的村民委员会，可以村民小组联合划分选区；市区和城镇按照街道、居民委员会单独或者联合划分选区；机关、团体、学校、企事业单位可以单独或者联合划分选区，也可以和所在地的居民委员会联合划分选区。”（修订草案第十九条）

5、关于选民登记。随着市场经济的日趋活跃和工业化、城镇化进程的加快，流动人口日渐增多，人户分离的现象越来越突出，选民登记工作难度加大，流动人口选举权利难以保障。为适应社会发展需要，参照上海、广东、四川、湖南等地的做法，结合我省选民登记工作中的经验，修订草案对流动人口、民政部门安置人员、精神病人、间歇性精神病人、患有烈性传染病必须隔离的或者患有其他严重疾病的人员、选举期间出国人员、离退休人员等的选民登记都分门别类做了详细规定。特别是流动人口的选民登记问题，全国人大常委会关于做好选举工作有关指导意见中规定：“流动人口原则上应在户籍所在地登记，有条件的可以回原选区登记，不能回原选区登记的，可以委托登记，不愿意委托登记的，可以持原选区资格证明，在居住地的选区参加选举。”但该规定过于原则，且工作量大。为了保障流动人口的选举权和被选举权，保证参选率和选举工作质量，修订草案增加规定：“选举期间，在非户籍所在地劳动、工作、学习或者居住的选民，原则上在户籍所在地办理选民登记。如果本人不能返回原选区参加选举的，可以依法委托办理。如果本人愿意在现居住地参加选举的，并在现居住地期满两年以上的，凭原选区选民资格证明、居民身份证、居住证等有效证明，可以在现居住地的选区登记，由现居住地的选举委员会函告户籍所在地的选举委员会。（修订草案第二十一条）

关于选民登记年龄的确定问题。选举法规定“凡年满十八周岁具备选民资格的中华人民共和国公民，按选区进行选民登记，”但对于选民出生日期的确定未做具体规定，实际操作中存在差异。修订草案增加规定：“计算公民是否年满十八周岁，以当地选举日为准，出生日期以户口簿或者居民身份证记载的时间为准。”（修订草案第二十条）　　

关于不列入选民登记人员的通报问题，原实施细则对于停止行使选举权的人员通报程序没做具体规定。为了防止漏登、重登、错登，根据《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第四条的要求，参照湖南、广东等地的做法，修订草案增加规定：停止行使选举权的人员名单，“由人民检察院或者人民法院，在选民登记前，通知县级选举委员会，由县级选举委员会通知其所属的选区和乡级选举委员会”。（修订草案第二十三条）

6、关于代表候选人提出的问题。为了保证选民能够了解代表候选人的真实情况，根据新修改选举法第二十九条，修订草案增加规定“推荐者应当向选举委员会介绍代表候选人情况。接受推荐的代表候选人应当向选举委员会如实提供个人身份、简历等基本情况，提供的基本情况不实的，选举委员会应当向选民通报”。（修订草案第二十七条）　　

关于代表候选人与选民见面的问题。新修改选举法第三十三条要求，“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况和相关内容。”但对于代表候选人与选民见面的时间、方式、内容等未作具体规定，考虑到各地情况不同，修订草案未作统一规定，修改为：“选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民可以在选民小组会议上如实介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止代表候选人的介绍。”（修订草案第三十一条）

7、关于选举程序。原实施细则第七章标题为“投票选举”，参照新修改选举法，修订草案将第七章标题修改为“选举程序”。

针对直选中容易出现违反法定程序，妨碍选民自由行使选举权的现象，新修改选举法增加了相关规定。为与上位法相一致，修订草案增加规定“代表的选举应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民自由行使选举权”。（修订草案第三十二条）和“选举时应当设有秘密写票处”。（修订草案第三十七条）

设立流动票箱目的是保障因患有疾病、行动不便或者居住分散并且交通不便的选民行使民主权利。由于我省山区较多，流动票箱使用率较高，为规范流动票箱的管理，防止违法违规问题发生，修订草案增加规定：“流动票箱应有二人以上专人负责，并设有监票人；流动票箱的选票要和投票站或者选举大会的选票同时开箱，一并计票。在流动票箱投票的选民，应在签名簿上签名。”（修订草案第三十五条第二款）

关于监票人、计票人、流动票箱工作人员的回避问题。新修改选举法第四十一条第二款规定：“代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人。”但对“近亲属”的内涵界定不明确，实践中不易掌握，为了体现回避原则，保证选举公平、公正，修订草案增加规定“代表候选人及与其有夫妻关系、直系血亲关系的亲属不得担任监票人、计票人和流动票箱的工作人员。”（修订草案第四十一条第二款）

关于两地代表的问题。我国公民的选举权是平等的，每一选民在同一次选举中只有一个投票权，只能有一个被选举权。如果公民同时担任两地代表，与选举法、代表法规定的“代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止”相矛盾。根据新修改选举法第四十五条，修订草案增加规定：“代表候选人在一个选区未获当选的，在本次选举中，不得参加另一个选区的选举。”及“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”（修订草案第四十五条）

由于县乡换届代表选举时间相对集中，信息短期内不易查实，对已经当选为两个没有隶属关系的行政区域代表的，在修订草案增加了后置程序，即：“对于已经当选为两个没有隶属关系的行政区域代表的，依照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第五十二条的规定，由代表本人提出辞去其中一个代表职务。如果代表不辞职，依照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第四十七条、第四十八条、第四十九条、第五十条的规定，由原选区启动罢免程序，对代表予以罢免。”（修订草案第五十条）

8、关于对代表的监督和罢免、辞职、补选。原实施细则中对终止代表资格的情形未做详尽表述，以致实践中各地标准不一。根据代表法第四十九条，修订草案增加规定：“代表有下列情形之一的，其代表资格终止，其缺额由原选区补选。（一）迁出或者调离本行政区域的；（二）辞职被接受的；（三）未经批准两次不参加本级人民代表大会会议的；（四）被罢免的；（五）丧失中华人民共和国国籍的；（六）依照法律被剥夺政治权利的；（七）丧失行为能力的。”（修订草案第五十一条）

9、对破坏选举的制裁。原实施细则对破坏选举的制裁规定的比较原则，依据新修改选举法，修订草案对条文内容进行了调整，由一条扩充为两条。具体条文如下：

“为保障选民自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）以金钱或者其他财物贿赂选民，妨害选民自由行使选举权和被选举权的；（二）以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民自由行使选举权和被选举权的；（三）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；（四）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。

国家工作人员有前款所列行为的，还应当依法给予行政处分。

以本条第一款所列违法行为当选的，其当选无效。”（修订草案第五十三条）

“主持选举的机构发现有破坏选举的行为或者收到对破坏选举行为的举报，应当及时依法调查处理；需要追究法律责任的，及时移送有关机关予以处理。”（修订草案第五十四条）

10、根据新修改的选举法，考虑到乡镇财政实际，为保障选举经费落到实处，修订草案增加规定：“县乡两级人民代表大会的选举经费，列入县级财政预算，由国库开支。”（修订草案第六条）。

此外，根据新修改的选举法，对原实施细则作了相应的文字修改和逻辑顺序的调整。　　根据全国人大的要求，各省选举实施细则应与明年年初全国人大党组报请中央批转的关于县乡人大换届选举工作意见和关于代表名额分配的意见两个指导性文件相衔接，因此建议本次常委会会议为一审，待中央文件出台后，再对修订草案内容进行修改，提请二审。

修订草案和以上说明，请予审议。