——2000年9月23日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第20次会议上

省人大常委会副主任   朱纯宣

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人大常委会《湖北省旅游管理条例》（以下简称条例）执法检查组的委托，现将开展对该条例执法检查的情况报告如下。

根据省人大常委会2000年执法检查工作安排和主任会议的决定，今年4月下旬至7月上旬，省人大常委会在全省范围内组织开展了对该条例的执法检查。执法检查经历了以下步骤：一是准备和动员。年初，省人大民族宗教侨务外事委员会对条例的贯彻实施情况进行了检查，在此基础上，执法检查组拟订了执法检查方案；4月28日，发出开展执法检查活动的通知；5月12日，召开开展执法检查的动员会，就检查的意义和指导思想、主任内容和安排、检查的要求等进行了动员部署。二是全面督察。5月15日至26日，执法检查组分四路，对黄石、鄂州、黄冈、咸宁、荆州、宜昌、十堰、襄樊、孝感市、恩施自治州以及仙桃、潜江市、神农架林区、武当山旅游特区、襄阳、孝昌、通山、兴山、宣恩县、长阳土家族自治县等地开展自查的情况，进行了全面督察。三是重点抽查。6月21日至7月5日，执法检查组对宜昌市、武汉市以及当阳、宜昌、巴东、汉阳、新洲等县、市、城区的执法情况进行了重点抽查。四是听取省直有关部门汇报。7月31日，执法检查组听取了省旅游、计划、民族宗教、财政、交通、公安、建设、林业、物价等15个部门关于贯彻执行条例情况的汇报。执法检查采取听取汇报、召开座谈会、实地查看等方法进行，最后与当地人大、政府交换意见，执法检查还坚持邀请当地各级人大代表参加活动，邀请新闻媒体跟踪报道。执法检查组认为，省人大常委会关于开展对该条例执法检查的通知下发后，各地人大常委会及时进行了部署，下发了通知、组织了视察，各地政府认真贯彻执行条例，对检查中发现的问题及时研究解决，有力地推动了执法检查活动的顺利进行，条例的贯彻实施情况总的来说是好的。

一、贯彻实施条例的情况

1999年1月条例公布施行之后，各级人民政府及其职能部门在学习、宣传和贯彻执行条例方面，做了大量工作，取得了一定的成绩，基本形成了政府主导、旅游部门主管、相关部门配合、社会参与的贯彻执行条件的格局：

1、广泛开展了学习和宣传条例的活动

各地政府及其有关部门采取了集中培训、召开座谈会、印发资料、制作专题橱窗以及利用报纸、电视、广播宣传等多种形式，认真开展了学习宣传条例的工作。省旅游行政主管部门除了在新闻媒体上对条例进行宣传报道、面向市民开展旅游咨询、召开条例颁布一周年座谈会外，还印制条例单行本发放有关部门和单位、旅游经营者和从业人员，并下发通知要求各地迅速开展学习和宣传活动。武汉市主要抓了领导干部、主管部门、旅游行业以及有关委办局和市辖区学习宣传条例的工作；宜昌、荆门等市开展了条例宣传月活动。学习宣传活动使全社会加深了对条例的了解，增强了依法办事的意识，为旅游业的发展营造了较好的舆论环境和法治环境。

2、以条例为依据，制定旅游行业管理的规范性文件

省政府正在抓紧制订条例的实施细则。省旅游行政主管部门制定了关于度假区管理的办法，正在拟订旅游商品开发管理、旅游促销管理、旅游定点管理、旅行社管理、旅游住宿业管理、景区导游管理等方面的规范性文件。武汉市在制定了关于旅游管理的地方性法规之后，又制定了“一日游”管理办法，正在拟订旅游投诉规定、导游员管理办法等规范性文件；宜昌市、十堰市相继制定了旅游业管理办法；宜昌市、黄冈市、赤壁市、武当山旅游特区正在拟订旅游业管理的规范性文件。

3、条例的贯彻实施取得了一定成效

条例公布施行以来，我省各级旅游行政主管部门依法行政，加强了对旅游行业的管理，促进了旅游市场行为的进一步规范化。

第一，关于制订旅游业发展规划规定的贯彻执行情况。各地将制定旅游发展规划列入重要工作日程，拨出专款开展规划制定工作。1999年以来，已经有武汉、黄石、荆门、十堰、荆州市、恩施自治州、赤壁、通山、保康县（市）以及武当山、东湖、黄牛岩、大别山、梁子湖、大洪山、漳河、鹿门风景区等地方（景区）制定了旅游业发展规划或者旅游业发展详细规划。

第二，关于旅游基础设施建设规定的贯彻执行情况。各级政府根据条例第五条的相关规定，加大了对景区景点交通、通讯等基础设施建设的投入。武汉市1999年度的旅游发展专项资金达614万元，对东湖环湖路、中山大道商业街、江汉路步行一条街、金融一条街等道路的整改工程，项目总投资达1.65亿元。从1999年起，襄樊市政府每年拿出100万元用作景区景点建设的启动资金。近几年，荆州市投入6000多万元用于建设和保护古城，荆门市投入3000多万元用于修建通往景区的道路以及安装程控电话和其他通讯设施，赤壁市投资1700万元修建了城区至陆水湖的循环公路，英山、罗田县投入3000多万元基本修通了到大别山生态旅游区的外围公路。

第三，关于旅行社和饭店（宾馆）管理规定的贯彻执行情况。旅游行政主管部门根据条例的规定，坚持对旅行社实行年检制、对星级宾馆实行复核制，并引入退出机制，将经营管理水平下降、服务质量难以保证的旅游企业清出旅游市场。1999年度，武汉市将1家国际旅行社降为国内旅行社，责令没有通过年检的9家国内旅行社进行停业整改，注销了7家国内旅行社，取消了1家二星级饭店的星级。

第四，关于对旅游从业人员管理规定的贯彻执行情况。根据条例第十四条关于对从业人员进行业务培训和职业道德教育的规定，1999年，省旅游行政主管部门组织培训旅行社经理220名、导游资格培训1070名、涉外饭店经理岗位培训287名、饭店职业英语培训68名、工人岗前及技术等级培训近500名、从业人员出国培训39人次。各地也加大了对从业人员的培训力度，全行业持证上岗率进一步提高。去年以来，宜昌市办班培训旅行社经理50余人、培训星级饭店总经理30余人、培训导游160余人、培训饭店员工300余人；武汉市还组织了多种旅游服务技能大赛，对400余人次进行了职业技能等级鉴定。

第五，关于维护旅游市场秩序规定的贯彻情况。各地重点对旅行社无证经营、超范围经营、乱设门市摊点和无证导游等问题开展了治理，取缔了一批违法经营企业。宜昌市先后3次明察暗访，重点打击无证照旅行社和无证导游，今年4月下旬，市旅游、公安、工商、物价等9部门联合行动，分4个组对车站、码头、宾馆、景区等重点场所进行了一周的全面大检查，共查处违法违规经营单位40家、无证导游2名。各地还对景区内小商小贩纠缠、欺骗、打骂游客的行为进行了集中整治，维护了健康、文明的旅游市场形象。

第六，关于旅游安全和旅游投诉规定的贯彻执行情况。一是加强了旅游安全管理。各地普遍开展了安全检查，采取了一系列防范措施，建立健全了旅游安全管理制度，旅游安全事故明显减少/武汉市根据条例对旅游意外保险的规定，在抓好海外旅游保险的基础上，严格督察旅行社实施国内旅游保险，使旅游意外保险投保率达到100%；巴东县总结安全管理方面的经验和教训，制定了旅游安全管理暂行规定，设立了神农溪漂流安全稽查队，在神农溪漂流沿途设立了5个安全稽查点，在险滩河段设置了安全警示标志。二是认真做好旅游投诉工作。各地旅游行政主管部门按照条例的规定，认真受理旅游投诉，维护了投诉者和被投诉者的合法权益。1999年，省旅游行政主管部门受理投诉119件，及时进行了处理，做到了件件有答复；武汉市制定了旅游质量投诉处理暂行办法，向社会公布了投诉电话，1999年以来，共受理旅游投诉74件，理赔金额5万余元，处理率为100%。

二、存在的主要问题

从这次执法检查的情况看，条例贯彻执行中存在的问题，主要表现在以下几个方面：

1、对贯彻执行条例的认识有待进一步提高

有些部门负责人认为，贯彻执行条例是旅游行政主管部门的事，对旅游行政主管部门工作的配合和协作不够。有的旅游企业只了解上级业务部门的文件规定，不知道条例的内容，认为“条例规定有什么用？领导不讲等于零”。个别地方在对星级饭店进行复核时，复核条件有所放松，在审批旅行社时，未严格执行条例关于交纳质量保证金的规定。

2、规划滞后，规划水平参差不齐，破坏旅游资源的现象时有发生

尚有部分市和大部分县（市）没有按照条例的规定，制定旅游发展规划，景区景点开发建设规划意识淡薄。随意开发、盲目建设不同程度地存在。在有些重大项目的建设中，缺乏科学论证，武汉市红楼广场的修建规划因未经文物部门的论证，规划中的流英池及其他方案破坏了文物原貌、影响了红楼的观瞻；在景区景点开山挖石乱搭乱建设的现象也时有发生，较为突出的是去年以来，宜昌市境内长江西陵峡沿岸的宜昌县、点军区、峡口风景区内的少数农民，在景区内开山炸石，破坏了西陵峡景观和生态环境。上述事件经执法检查虽然得到纠正，但类似事件仍时有发生。

3、损害旅游者和旅游经营者权益的问题仍然存在

旅游企业普遍反映“拒绝无合法证件人员的检查”的规定难以落实，不同部门到星级饭店开展各种检查，干扰了饭店的正常经营；同时，名目繁多的收费使旅游企业有苦难言，水电的高价位和油价的调整大大提高了经营成本，影响企业的生存与发展。景点景区乱收费的情况仍然存在，游客反映，武当山南岩宫的管理部门规定烧龙头香每人次收取100元人民币。非旅游行业经营者在景区宰客、打骂游客的现象时有发生。

4、违规经营的行为屡禁不止

虽然各地对旅游企业违规经营、无证单位非法经营旅游业务的问题进行了整治和处罚，但违法违规经营的行为依然存在。如我省大部分道路旅游运输企业和车辆，未到交通部门办理有关手续；少数不具备经营出境业务资格的旅行社和一些非法经营机构，擅自经营出境旅游业务。

5、旅游管理体制不顺。景区景点多头管理的现象突出，政府有关部门各自为政、互相扯皮，严重制约了景区、景点的进一步发展。

三、几点建议

1、进一步提高认识，加强领导

旅游业是保护生态环境、扩大对外开放、塑造地方形象、带动经济发展、促进社会进步的朝阳产业，各级领导要充分认识贯彻执行条例的重要性，增强责任感和紧迫感，加强对旅游工作的领导，切实将贯彻执行条例作为管理旅游业的重要内容，要在编制旅游发展规划、制订旅游发展政策、开展旅游促销、建设非经营性旅游配套设施等方面发挥政府主导作用。

2、抓紧进行旅游法规的配套建设

条例实施一年多来，由于国家政策的改变而出现了国家政策与条例规定不相一致的问题，条例自身也存在规定较原则，操作性不够强的问题等。省政府有关部门要认真研究旅游业发展中的新情况和新问题，为条例的修改做好准备工作。要抓紧制定与条例配套的单项规范性文件，根据试行的具体情况和实际需要，可以向省人大常委会提出立法案。

3、采取切实有效措施，保护我省旅游资源

根据条例规定，尽快编制我省的旅游发展规划，并要求各地严格按规划进行开发，对开发条件尚不成熟的旅游资源，要树立“可以不开发，不可以不保护”的思想，坚决制止破坏生态环境、旅游景观和文物的恶性开发行为。对无视法律而使旅游资源受到破坏的单位和个人，要严肃处理。

4、通过多种渠道，加大对旅游产业的投入

各级政府要按照条例的规定，发挥政府在旅游业发展中的主导作用，加大对非经营性旅游配套设施建设的投入，对各旅游区域的国道、省道以及通达景区的断头公路建设要统筹规划，优先安排；要兴建景区供水、供电、通讯、卫生、绿化、环保等设施，改善景区旅游环境；要发掘、整理具有特色的民族风情，推出相应旅游产品；要制定发展旅游业的优惠政策，争取国家支持，加大政府引导性投入，重点引进、利用外资和社会资金办旅游，使旅游企业走上自我滚动发展的良性循环轨道，促进我省旅游产业全面发展。

5、加强对导游等旅游从业人员的培训。

严格执行条例关于旅游从业人员持证上岗问题的规定，加强对从业人员的监督检查。

6、跟踪督办，务求实效

执法检查结束后，各级人大常委会要对检查中发现的问题分类整理，向同级政府通报，同时要选择重点，跟踪督办，增强监督实效；各级政府要认真研究执法检查中发现的问题，研究解决的措施，直到问题得到解决。

以上报告，请予审议。