——1999年3月29日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第9次会议上

省计划委员会主任  翁行德

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省政府委托，现就《湖北省农业资源综合管理条例（草案）》作如下说明：

一、制定《条例》的必要性和紧迫性

农业资源是农业生产的基本生产资料和劳动对象，合理开发利用、有效保护农业资源，搞好农村的生态环境建设，是保证农业生产持续稳定发展的基础。为了提高农业资源的整体效益，促进农业和农村经济可持续发展，必须把专业管理与综合管理密切结合起来，逐步改变传统计划体制延伸下来的不适应社会主义市场经济的资源管理模式，促进资源的可持续利用，是当前政府迫切需要解决的问题。通过制定本《条例》，从宏观层次上实行资源的综合管理，不仅体现了资源的整体性、系统性和生态性的本质特征，而且有利于我省社会经济的可持续发展；有利于农业资源管理体制的进一步完善，有利于农业资源的优化配置，是一项具有现实意义又有长远意义的工作。

1、加强资源综合管理是保护我省经济可持续发展的需要。党的十一届三中全会以来，我省农业发展势头很好，但农业资源状况却不容乐观，人均占有农业资源数量日益减少，农业环境日趋恶化。主要表现在：一是人口过快增长与耕地减少的矛盾日趋突出。据统计分析，从1985年到1998年的14年中，净减少耕地共计475万亩，减少总量在全国排在陕西、内蒙之后居第三位，减少幅度达5.9%，是全国平均减幅（2.2%）的2.7倍。14年平均每年减少耕地34万亩，相当于一个山区县的耕地面积，而与此同时人口每年平均增加73万人，相当于一个中等县的人口。1998年底我省人均耕地仅有0.84亩，已接近联合国规定的人匀耕地0.8亩的警戒线。随着退耕还林、退田还湖政策的实施，我省耕地还将有一定幅度的减少。改革开放二十年来，由于调整了农村政策，调动了广大农民的生产积极性以及农业科学技术在农村广泛推广，我省耕地产出连续上了几个新台阶，但是我们不能不看到，耕地质量下降较为严重。这一方面表面在坡耕地比重较大，据土地利用详查，全省现有坡耕地（坡度大于6º）2630万亩，占全部耕地的35%，其中大于25º的陡坡地612万亩，占耕地的8%。坡耕地土质差，肥力低，产出少，且易造成大量水土流失。另一方面表现在由于耕地过渡利用，而相应的养地措施跟不上，造成耕地肥力下降。据调查，1996年我省耕地土地有机质平均含量为1.9%比1983年下降了20%左右，有机质含量小于1%的面积有1400万亩，比1983年扩大了1.3倍；土地速效钾平均含量每千克中只有95毫克，比1983年下降了30%，缺钾耕地（速效钾含量小于100mg/kg）占总耕地面积比重由19%上升到72%。二是人均水资源趋减，时空分布不均继续存在。总体上看，我省水资源比北方各省较为充沛，但仍低于长江流域七省二市的人均占有水平。1979年全省人均占有水量2042立方米（长江流域平均水平为2670立方米），1994年人均水量降为1673立方米，比1979年减少了18%。全省水资源地域差异很大。武陵山区与幕阜山区多年平均降水量大于1400毫米，年径流深大于700毫米，地表水资源占全省的41.9%，耕地面积却只占全省16.9%，而耕地面积占全省83.1%的其他地区，地表水资源仅占全省的58.1%。全省按现势水利工程条件，到21世纪初，中等干旱年农业灌溉缺水量达34亿立方米，特大干旱年缺水量达90亿立方米。三是生物物种资源锐减，生物多样性遭受破坏。据调查全省业已发现的维管束植物3816种，242变种。由于滥砍滥伐，使植物资源急剧下降，一级保护植物珙桐、秃杪已极少，二级保护植物天然杜仲、野生天麻也已殆尽。由于森林生态的破坏，动物资源急剧减少，以致灭绝。60年代之前刁汊湖尚有鱼种70多种，到80年代则仅剩37种。动植物多样性的降低是一个深层次的危机，必将危机到全省的农业生态系统，使农业资源环境问题日趋严重。四是农业资源环境日益恶化。全省水土流失面积已达7.81万平方公里，占全省面积的42%，每年进入江河湖泊库的泥砂达数亿吨。全省湖泊比解放初期减少489个，减少面积5544平方公里，减少幅度达65%。我省森林面积人均1.23亩，人均活立木蓄积量1.48立方米，均低于全国平均水平。林业结构不合理，中幼林比重高达88%，成熟林只有12%；用材林比重高达65%，防护林却只占9%；森林树种较单一，混交林少，森林郁闭度较低等，由此带来森林涵水保土调节气候的功能较差。全省气候状况也在发生变化，近十年来，全球性的厄尔尼诺现象对我省影响也逐渐显现，暖冬凉夏，降雨波动大，旱涝灾害频繁。据统计，近十二年来，全省成灾面积1000万亩以上的大旱年大洪涝年各有5年，造成很大的经济损失。特别是去年我省遭受历史上罕见的特大洪涝灾害，使我省经济蒙受了巨大损失。此外，由于“三废”和大量使用农药、农膜对农业资源的污染也很严重，全省受“三废”污染的耕地达500余万亩，占全省耕地的10%。每年30亿吨的废水，有75%未经处理而排入河流湖泊水库，致使水质下降，90%的河流受到不同程度污染。同时农业后备资源不足，耕地后备资源更是十分有限，人均资源数量以及质量都呈下降趋势。以上大量数据说明，我省农业资源极待加强综合管理，否则这样发展下去，不仅会危害当代，而且会遗祸后代，严重地制约农业可持续发展，后患无穷。在我们即将跨入21世纪的时候，面临着人口继续增长的趋势不可逆转；农业资源人均减少的趋势不可逆转；人民消费水平提高对多种优质农产品需求量增加的趋势不可逆转的严峻局面。其中农业自然资源相对不足，将成为二十一世纪我省经济可持续发展的主要制约因素，对此不可等闲视之。因此制定本《条例》把我省农业资源管理工作在原有基础上进一步搞好，对我省经济持续发展是十分紧迫和具有十分重要的意义。

2、加强农业资源综合管理是完善现行农业自然资源管理体制的需要。目前，国家和我省颁布的有关农业资源的单项法律和法规对农业资源的开发利用和保护起了十分重要的作用，但是由于多个单项法律、法规立法时的具体背景不同，且经历了十余年的时间，绝大多数是在党的十四大之前，基本按照计划经济模式制定的。法规之间存在着某些重复交叉甚至相互矛盾的地方。同时现有单项农业资源法规也存在着空档和覆盖遗漏的问题，这些都影响了现有单项法规有力执行。特别是由于缺乏从宏观上进行有效的综合管理的法规，不利于促进农业资源综合持续利用。1994年国务院颁布的《中国21世纪议程》，针对“资源管理体制上分散，缺乏协调一致的管理机制和机构”的问题，明确提出“建立和改善可持续发展农业综合管理体系，提出改善与加强的计划”，要求在2000年以前逐步建立和完善可持续农业综合管理体系；着手研究制定自然资源综合管理的立法试点省，其中辽宁、吉林两省1997年就已出台了本省的农业资源综合管理条例。浙江、河北、陕西、贵州、湖南等省的立法情况也进展很快，即将出台。因此，根据国家的有关精神，参考兄弟省的立法经验，结合我省实际，制定本《条例》，通过依法建立综合性的协调、监督和决策机制，有利于农业资源管理体制得到进一步完善，有利于现有资源单项法律法规得到更顺利的贯彻实施，有利于从综合的角度，强化对农业资源开发利用的宏观管理。

3、加强农业资源综合管理是实现我省农业资源优化配置的需要。由于各农业单项资源管理部门所处的地位和站的角度不同，往往只能从单项资源开发、利用去考虑生产发展问题，而很难考虑到全省各项农业资源优化配置问题，再加上市场利益的驱动和资源开发的多向性，有些地方出现了对农业资源实行掠夺性开发利用，获取当前利益，而不着眼长远利益，甚至破坏了长远利益。农业资源利用具有多宜性的特点，只有单项农业资源管理，而没有综合农业资源管理是很难实现农业资源优化配置的。因此，站在我省国民经济全局的高度，制定本《条例》，就有关农业资源宏观管理全局的重大方面作出法律规范，从农业资源的整体性出发，依法加强农业资源综合管理，有利于农业资源优化配置，有利于使有限的农业资源得到持续高效利用，有利于农业生态环境的优化。

二、《条例》（草案）的起草过程

根据国家的有关指示精神，省计委从1995年就着手本《条例》起草的前期调研工作。1998年按照省人大、省政府立法计划的要求，进一步加快了《条例》起草的工作力度，成立了起草专班，制定了工作方案，深入地、市、县调查研究，多次召开由专家、学者、有关部门参加的座谈会、《条例》（草案）论证协调会，考察并借鉴了兄弟省的立法经验、数易其稿。省政府法制办在审修过程中，书面征求了水利、林业、土管、农业、地矿、农垦、环保等有关部门的意见，并组织上述部门及部分地市县进行了座谈，各部门所提意见基本已采纳。《条例》共6章33条，包括总则、资源监测与信息管理，资源区划与计划管理，资源监督协调管理、法律责任、附则。1998年12月4日，省政府第七次常务会议审议通过了《湖北省农业资源综合管理条例》（草案），现提请省人大常委会审议。

三、需要说明的几个问题

（一）关于本《条例》同现有的农业资源单项法律、法规的关系问题。基于农业资源开发利用具有多宜性和其作用的发挥具有整体性的特点，实现农业资源开发利用的社会效益、经济效益和生态效益相协调，是本《条例》实行综合管理的出发点。因此这个《条例》定位于宏观层次上的管理。它是与专项资源管理法律、法规相配套的地方综合性农业资源管理法规，既是对专业管理法的补充完善和服务的，又是宏观层次上协调推动专业管理法更顺利实施。为此，在《条例》起草中，注意处理好以下几个关系：1、农业资源综合管理法规与单项资源法规的关系，既互相衔接协调，又弥补空档不足。2、综合管理部门与单项资源管理部门的关系，各有关部门遵照有关法律法规各司其职，又相互配合，充分发挥各有关部门的积极性。3、当前和长远的关系，既要考虑农业资源开发利用促进现阶段农业和农村经济的发展，又要考虑整个国民经济、社会的长远可持续发展和农业资源的持续利用。

（二）关于执法主体问题。考虑到农业资源的综合管理具有依法进行宏观调控的性质，协调任务大，需要宏观管理部门承担，又鉴于全国的生态环境建设由国家发展计划委员会负责总的组织工作，这同农业资源的综合管理紧密相连。还根据国务院和省政府对农业资源区划主管部门职能的规定，以及我省各级农业资源区划办公室大部分归口计划行政管理部门，少部分不在计划行政管理部门机构设置的实际情况，《条例》（草案）第一章第三条规定：“省人民政府计划行政管理部门负责全省农业资源综合管理工作。”这样也就在两个层次上既明确了农业资源综合管理的执法主体，同时又保持原有机构的特点，不违背机构改革的原则。

（三）力求《条例》有可操作性，有较强的力度。如第三章第二十条，“对涉及全局性、综合性的重大农业资源开发项目，以及对农业资源会造成重大影响的其它建设项目，应当在项目立项前进行农业资源可持续发展影响评价，编制评价报告。农业资源可持续影响评价的具体工作由农业资源综合管理部门组织实施。”国务院发布的《中国21世纪议程》和《全国生态环境建设规划》都明确提出了这种要求，后一个文件甚至要求：“工程验收时，要同时检查生态环境措施的落实情况”，把这种要求在法律法规条文中体现出来，必将有力地推动农业资源的可持续利用和农业的可持续发展。

（四）关于农业资源监督协调管理问题。监督协调管理是农业资源综合管理的重要内容之一。《中国二十一世纪议程》明确指出现实中存在着有法不依，执法不严，违法不究的问题，有待于不断解决。同时强调要审理现有与农业自然资源和生态环境有关的法规、政策和管理体系，提出改善与加强的计划，补充新的、更专门化的法规、标准；强化农业资源与环境体系建设，提高管理效率的能力。《条例》（草案）依据《议程》这一精神，在第四章第二十五、二十七、二十七条，分别对在监督管理中没有具体主管部门或部门职能交叉矛盾的问题，在资源管理中有法不依、执法不严、执法违法的问题，部门、行业和地区农业资源使用单位以及个人对农业资源的利用方向、方式、途径发生争议的问题，都作出了明确的处理规定。

（五）关于法律责任问题。一是单项资源管理法律、法规没有涉及的违法行为，《条例》（草案）第五章第二十九条设定四项违法行为，作出行政处分规定。二是农业资源综合管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，《条例》（草案）第五章第三十一条作出了给予行政处分直至追究刑事责任的规定。三是对行政处罚不服可以申请复议或提起诉讼的问题，由于《行政诉讼法》已有明确规定，《条例》（草案）没有再作规定。

以上说明及《湖北省农业资源综合管理条例》（草案）妥否，请予审议。