——2000年5月29日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第18次会议上

湖北省民政厅厅长   张牢生

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委托，向省第九届人民代表大会常务委员会第18次会议报告我省贯彻实施《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的工作情况，请予审议。

一、所做的工作

1998年11月4日经九届全国人大常委会第五次会议审议通过的《村委会组织法》，是一部加强农村社会主义民主和法制建设，全面推进村民自治，保障九亿农民直接行使民主权利的重要法律。一年多来，我省以抓好村委会第四次换届选举工作为契机，认真贯彻实施《村委会组织法》，推进了全省农村基层民主政治建设。主要做法是：

（一）广泛宣传，深入学习《村委会组织法》

1、常委政府统一领导，齐抓共管。为了深入宣传贯彻《村委会组织法》，省委办公厅、省政府办公厅于98年12月30日联合下发了关于学习宣传贯彻《村委会组织法》的通知，要求各地把学习宣传贯彻《村委会组织法》作为农村工作的一件大事来抓。去年元月14日，省委组织部、宣传部、省民政厅、省司法厅、省政府法制办联合转发了中央五部办《关于学习宣传和贯彻执行<村委会组织法>的通知》，要求各地切实加强对村民自治工作的领导和指导。各部门在贯彻过程中认真履行职责，密切配合，形成了齐抓共管的合力。宣传部门把《村委会组织法》和村委会换届选举作为宣传工作的重点，充分发挥了新闻舆论的宣传引导和监督作用；司法部门把《村委会组织法》的学习贯彻列入“三五”普法计划；民政部门及时掌握情况，全面进行指导，充分发挥了常委政府的参谋助手作用。

2、层层培训，抓好干部的学习。贯彻实话好《村委会组织法》，干部是决定的因素。因此，全省各级采取多渠道、多层次进行了培训：一是各地选派干部参加民政部举办的培训班学习；二是省司法厅组织举办了全省《村委会组织法》培训班；三是各级民政部门举办了基层干部学习《村委会组织法》培训班。黄石、宜昌、荆门等市民政局举办了有分管局长、乡镇长参加的培训班。据统计，全省共举办各层次和各种类型的培训1100多场次，培训人员79000多人次。

3、采用多种途径，广泛宣传，抓好广大农民群众的学习。一是充分利用各种新闻媒体宣传。主要是通过电视、广播、报纸集中宣传，大造声势，形成良好氛围。全省有77个县（市、区）、898个乡镇利用新闻媒体开辟了学习《村委会组织法》的讲座。二是充分利用农村的宣传阵地，通过张贴标语、拉横幅、办专栏等形式宣传。三是印发宣传资料，下发到县乡村和农户。省民政厅给全省各县（市）统一下发了由民政部拍摄、李鹏委员长题词的《四个民主一套车》VCD光盘，全国人大法工委、国务院法制办、民政部联合编写的《村委会组织法学习读本》和省民政厅编写的《选举工作手册》。各县（市）也印发了大量的学习资料，下发到村组和农户。基本做到了村村有《村委会组织法》和《湖北省村民委员会选举办法》。据统计，全省各地共印发资料150余万份。通过多种途径的学习宣传，使《村委会组织法》深入人心。

（二）精心做好全省村委会第四次换届选举准备工作

全省村委会第四次换届选举，是新法颁布后的第一次选举，民主程度高，法律性强。针对这一情况，全省从去年元月至8月，用8个月的时间进行了充分的准备。

一是出台法规。依据《村委会组织法》的规定，省人大常委会于去年元月22日通过了《湖北省村民委员会选举办法》，对村委会直接选举原则和选举程序作了明确具体的规定，是全省村委会选举的第一部法规，为搞好选举工作提供了法律保证。

二是发文部署。省人民政府于去年3月17日发出通知，决定1999年全省村委会进行第四次换届选举，统一届期，选举工作到1999年冬季结束。上半年为培训、试点、选举准备阶段，下半年全面展开。全省各市、州、县人民政府均下发了选举工作通知，并根据选举办法，结合本地区具体情况，制定了选举工作实施方案。省政府、省民政厅分别于去年4月、6月、8月就村委会换届选举工作，在四个月内召开了三次全省性会议，安排部署选举工作、总结交流试点培训工作经验、说明解释选举办法。

三是开展培训。全省各地采取分级培训的方法，认真抓了选举工作人员的培训工作。省民政厅于去年4月举办了有各市、州民政局分管局长、政权科长，试点村所在地的乡镇长、县民政局政权股长参加的全省村委会选举工作培训班。为了搞好培训和便于实际操作，省民政厅组织编写了《湖北省村民委员会选举规程》，明确规定了选举必须履行的法定程序，并详细介绍了具体操作方法，为全省选举工作提供技术指导。各市州县都开展了培训工作。黄冈市民政局和市委组织部于去年6月份4期历时25天，对各县（市、区）组织部分管组织工作的副部长、民政局长、基层政权股股长、各乡镇分管组织工作的副书记和民政办主任共436人进行了培训。通过分级培训，各级指导选举的工作人员，基本上都掌握了操作的技术，为搞好选举打下了良好的基础。

四是进行试点。省民政厅与黄石市联合在大冶市陈贵镇伏二村抓了省级村委会换届选举试点。全省17个市、州除咸宁市外，都抓了1—3个村选举试点。通过试点，规范了选举程序，统一了选举文书，总结了经验，树立了样板。与此同时，省民政厅采取编发简报的形式，及时推广了各地试点经验。

（三）依法做好全省村委会第四次换届选举工作

村委会选举工作由常委领导、人大监督、政府实施，在搞好培训、试点的基础上，有组织、有计划、有步骤地进行。

1、将村委会换届选举作为去年下半年农村的一项中心工作来抓。从去年9月起，全省村委会选举工作陆续展开，各级常委政府作为一项重点工作来抓。一是成立班子，主要领导亲自抓。各地成立了由常委、人大、政府领导组成的村委会换届选举领导小组或指导小组，加强对选举工作的领导和指导。武汉市委副书记赵零同志任市村委会换届选举领导小组组长，常委、人大、政府有关部门负责同志任领导小组成员，齐心协力抓村委会选举；荆州市政府把村委会选举列为市政府1999年十大民心工程之一，由副市长王贤久具体抓；襄樊市副市长尚立学亲自观摩试点、亲自下乡调查、亲自督促民政部门抓落实。二是抽调干部组成工作组，集中精力抓。为保证村委会换届选举严格执法进行，一些市、州向县（市）派出督导组，县（市）向乡镇派出指导组，乡镇派干部包村，实行责任制。恩施州县以上抽调干部297人到乡镇指导工作，保证了每个乡镇有2.5名县派干部，县以下抽调6595人到村指导工作，保证每个村有2名乡派干部。三是各级民政部门全力以赴，投入主要力量重点抓。荆门市民政局从全局39名干部中抽出22人抓选举工作，每个局长带一个组包一个县（市、区）；襄樊市民政局抽调局机关干部组成6个组，到各县（市）指导选举工作；武汉市民政局从其他处室抽调4人，协助政权处抓选举工作，并固定一台车。

2、加大指导和督办力度。全省选举工作展开后，各级民政部门及时掌握进展情况，对行动迟缓或者出现问题的地方及时派人检查督导。各地采取会议督办、巡视督办、派驻督办组督办或下达政府督办文书等方法，加大指导和督办力度。省民政厅到全省40多个县（市、区）进行指导和督办，向地方党政领导宣传《村委会组织法》和《湖北省村委会选举办法》，帮助解决选举中出现的疑难问题。黄冈市委、市政府去年12月初召开督办会议，副市长陈定国对进展迟缓的几个县（市）提出了批评，并强调指出：“任何地方不能以种种理由推迟和无故不搞村委会换届选举，更不能把精简当换届，村委会换届非搞不可，非搞好不可，非按法律程序搞不可。”使这几个县（市）村委会换届选举工作在春节前全面启动。

3、加大对违法问题的查处力度。这次村委会选举的一个显著特点是村民的民主意识普遍增强，信访量大。截至目前，全省共接待来信来访1639起，调查处理1522起，依法纠正584起。副省长苏晓云对群众信访非常重视，亲自批示和过问信访的查处工作。各级民政部门对来信来访，逐一登记，按急事急办的原则，会同有关部门及时调查，认真处理。对反映不实的问题，及时做好解释工作，让上访者心服口服。各地在处理信访问题中注重做好县乡领导的工作，使违法事件得到及时纠正。各级人大充分发挥监督职能，支持政府部门对选举中违法问题的查处工作，保证《村委会组织法》的贯彻实施。枝江市人大依法纠正了乡镇撤换村委会当选干部的违法行为。该市顾家店镇马家铺村选举产生的村主任向兴国等3名村委会干部，上任仅三个月就被镇党委撤换。其理由是与村党支部书记不团结。该村党支部书记欠集体统筹提留款和100多个农户的柑桔款，群众意见很大。村主任向兴国提出了处理意见，与村党支部书记发生了矛盾。向兴国等三位村委会干部被撤职后，联名上访到市人大常委会。市人大带领民政部门进行调查核实后，于今年3月31日限顾家店镇常委在三天内对非法免去向兴国等三人职务一事予以纠正。4月3日顾家店镇常委派人到马家铺村向村民宣布撤销镇党委的决定，恢复了向兴国等3位干部的职务。

（四）我省第四次村委会换届选举的四个特点

我省共有32146个村委会，截至4月底，已进行换届选举的村有31990个，占村总数的99.5%；选举成功的村有31924个，成功率99.8%；没有进行选举的村有156个。按照省政府关于村委会选举统一届期的规定，春节前进行换届选举的村有28725个，占村总数的89.4%。荆门、武汉、襄樊、鄂州、恩施、潜江、天门、随州、神农架等地在春节前全面完成选举工作，其中襄樊、武汉已如开了总结表彰大会。这次全省村委会换届选举是成功的，与往届相比，民主程度更高，程序更加规范，基层民主政治建设更有成效，具有以下特点：

第一，村民选举委员会成员由村民直接推选。前几届选举，都是由上级指派组成的领导班子主持（一般都是由村党支部直接主持）。这次选举改变了原来的做法，由村民选举委员会主持，其成员由选民直接推选。全省多数地方都采取由村民小组会议推选，每个小组推选1人，一般由5—9人组成。

第二，村民代表由村民直接推选。根据《村委会组织法》的规定，村民代表经村民会议授权，可以开会讨论决定村务，在村民自治中具有重要作用，是村委会联系村民的桥梁和纽带。村民代表由选民联户推选或村民小组推选产生。各地以村民小组为单位，根据村民居住状况，按每5户至15户产生1名代表的比例，推选产生了新一届村民代表。

第三，村委会成员候选人由有选举权的村民直接提名确定。前几届的选举，初步候选人一般是村民联名提名或以村民小组为单位提名，正式候选人采取协商的方式确定，由乡镇党委审核批准，多数地方实行等额选举。这次与往届不同，不搞组织提名，把候选人的提名权和决定权完全交给村民，主任、副主任和委员会全部实行差额选举。全省有部分地方实行“海选”确定候选人，每个村民都有一个提名权，进行无记名投票，按各层次职务得票多少直接确定正式候选人；多数地方实行两轮确定候选人，先由村民提出初步候选人，再经村民会议或村民会议授权村民代表开会投票预选，按得票多少确定正式候选人。

第四，村委会主任、副主任、委员由有选举权的村民直接投票选举产生。村委会选举普遍召开选举大会，由全体有选举权的村民参加投票，而不是由户代表、村民代表投票选举。选民凭选民证、接受委托的选民凭委托证领取选票，在不受外界干扰的情况下，由选民独立地秘密写票。只要选举合法有效，选举结果就当场公布，并给当选人颁发当选证书，不再履行审批手续。

二、取得的成效

《村委会组织法》颁布尽管只有短短一年多时间，但通过全省村委会换届选举，调动了广大农民群众当家作主的积极性，推进了农村基层民主政治建设，促进了农村社会稳定。广大农民群众说，我国法律不少，而《村委会组织法》直接关系到村民直接选举，是继土改之后农村又一次重大政治变革，群众的积极性充分调动起来了，《村委会组织法》是普法搞得最好的一部法律。

1、调动了广大农民群众当家作主的积极性。这次选举，由于真正体现了民主，极大地激发了广大农民群众当家作主的积极性，标志着我省基层民主政治建设扎扎实实向前迈进了一大步。远安县季家村一位88岁的老人拄着拐杖，步行9里多路参加选举，逢人便讲：“秘密写票选村官，这是我一辈子第一次碰到的新鲜事，我非参加不可。”广大农民群众十分珍惜自己的民主权利，他们表示：“选村官，就是要选把人当人的人，把事当事的人。”竹山县三台乡庙湾村有一对夫妇，选举投票那天，丈夫妻子说：“你跟我要保持一致，我代你写票好了。”妻子回答：“我跟中央保持一致，选谁不选谁，你做不了我的主。”夫妻俩分别走进秘密写票处，填写各自的“意中人”。钟祥市石牌镇是闻名全国的“豆腐之乡”，有1万多人在全国大中城市从事豆制品经营活动，每年赚回亿元财富。然而这些腰缠万贯、常年在外的“豆腐郎”，仍然关心村里的大事。这次选举，有7000多“豆腐郎”撂下生意回村直接参加投票选举，另有3000多人因各种事务不能回家，采用了委托投票。王龙村村民苏祖才从天津回村参加竞选，并一举当选村委会副主任。虽然他每年将失去近10万元收入，却说：“我要把自己在天津的生意低价转让给其他困难户，并带领全村村民尽快致富。”

2、提高了广大农村基层干部对推进基层民主政治建设的认识。由于我国封建社会的历史很长，不少干部头脑中还存在一些封建思想观念，他们怕放权，担心农民会把好干部选掉，把不合格的人选上来。通过换届选举的成功实践，使广大基层干部逐步改变了旧观念，真正做到还权于民。在选举中做到了加强领导不包办、发扬民主不失控、严格程序不走样、坚持直接不违法。实践证明，只要充分相信群众，真正放手发动群众，实行“海选”确定候选人，由村民直接选举产生的村委会班子，不仅村民满意，上级组织也满意。襄樊市2900多个村委会，97%以上当选的村委会成员都是群众信得过，乡镇党委政府满意的村委会班子。兴山县委组织部部长深有感触地说，人人都当组织部长，来配班子，这个办法好。据各地反映，凡是实行“海选”的村，选举成功率高，村民满意，没有出现上访现象。广大基层干部学会运用民主的方法，充分尊重村民的民主权利，依法行政。秭归县香溪镇政府对该镇上马场村因贪污、挪用扶贫资金的3名村干部，不用不合法的行政手段撤换，而是依法启动罢免程序，让村民自己罢免不合格村干部。

3、增强了当选村委会干部的荣誉感、责任感，提出了新一届村委会干部的素质。经过民主选举出来的村干部，受广大群众的拥戴，他们说话有人听，工作有群众基础，上任之后绝大多数都能按照竞争演讲时的诺言为群众办实事、办好事。兴山县陈家湾村村民陈彪，是个经济能人，开餐馆、办砖厂，赚了不少钱。他弃商从政，当选为村主任后，当众拿出7000元风险抵押金，并说：“当村主任一年的收放，不如我做生意一个月的收入多，我要带领村民尽早尽快致富。如我搞不好，官也不当了，7000元支援村委会。”他上任后迅速改变了村容村貌，疏通柑桔销售渠道。村民收入有所增加，生活水平得到提高。五峰县渔洋关镇桥河村向华科大华中农业大学毕业后返回本村，这次被选为村委会主任。他上任后着手对亏损的茶厂进行改制，减轻了农民负担；进行农业结构调整，建立了蔬菜大棚基地。现在村里工作有了新的起色，群众反映说：“大学生当村官，我们看到了今后发展的新希望。”

4、全面推进了村民自治制度的落实。贯彻实施《村委会组织法》，核心是实行“四个民主”。全省各地在抓好民主选举的同时，注意把“四个民主”一起推进。选举前，进行村务公开、财务审计，对干部进行考核；选举中，建立了村民代表会议制度；选举结束后，根据《村委会组织法》，修订和完善了《村民自治章程》和《村规民约》、《村务、财务公开制度》、《干部任期目标责任制度》和村委会工作制度等，全面推进了民主决策、民主管理、民主监督的落实。

5、促进了农村社会稳定。通过开展村民自治，把选人、议事、监督的权力真正掌握在广大农民群众手中，依法管理自己的事情，化解了农村社会矛盾，密切了党群干群关系，促进了农村社会的稳定。一些老大难村变成了安定村。随州市淅河镇余家畈村，一直是个上访村。前几届选举，乡镇包办代替搞指选，群众意见很大，曾到省人大上访。这次严格依法实行“海选”，把选村官的权完全交给群众，一次选举成功，再没有上访，干群矛盾得到化解。枣阳市姚岗镇杨岗村是个典型的无支部无村委会的落后村，因财务管理混乱，农民多次集体到市政府上访，近两年村里工作基本处于瘫痪状态。镇政府下决心在这个村实行“海选”试点，严格按照法律程度进行，选举取得了圆满成功。村里再无一例上访案件，而且各项工作很快走入正常。

三、存在的问题

1、全省村委会届期仍未统一。93年就全省村委会选举一届期问题，经请示全省人大获得批准。这次村委会换届选举，省政府发文明确要求在99年冬季结束。但是少数县（市）以各种理由拖延选举。全省有3421个村春节前没有启动选举工作。主要集中在鄂东一些县（市）。

2、相当一部分基层干部思想观念没有转变过来。有的乡村干部认为农民整体素质不高，农民还不会自治，不能自治，村委会直接选举超前了；有的认为搞村民自治会削弱党在农村的领导地位；还有的认为，实行村民自治，乡镇连任村委员干部的权力都没有了，削弱了乡镇政府的权威。导致在村委会选举中操纵选举，搞指选、派选，甚至任命、撤换村委会干部；在村务公开中搞形式，一阵风，群众看不明白；在村务管理中，有的乡镇上收村民民主理财权利，推行“村帐乡管”；在村务决策过程中，有的村干部依然习惯于“一言堂”，使村民会议、村民代表会议作用难以发挥，等等。

3、少数违法案件没有及时纠正，对违法当事人没有追究责任。对违反《村委会组织法》的问题，虽然各级民政部门作了很大努力进行了查处，但仍有少数地方对出现的违法案件没有纠正，对当事人不追究责任，村民的民主权利受到侵害。《村委会组织法》明确规定，任何组织或个人都不得撤换、任命付委会干部。洪湖市新滩镇、燕窝镇在新的《村委会组织法》颁布实施后，仍然违法撤换、任命村委会干部，虽经省政府和民政厅领导批示，新闻单位进行舆论监督，但问题迟迟得不到解决。黄梅县选举违法的情况比较突出。华中师范大学农村问题研究中心于去年底在黄梅县小池镇水月庵村观察选举，发现该村整个选举工作仓促、草率。在村选举委员会成员推选、候选人的产生、投票选举等重要程序上都违法。该村共有选民1508人，参加投票的选民只有530人，仅占全村选民的1/3，远未达到全体选民的过半数，而主持选举的村支部书记在选举大会上居然宣称，到会多少人投多少票，哪怕只到100人，投票也有效。华中师大农村问题研究中心张厚安教授多次向当地政府反映，要求对违法进行纠正，但长时间得不到解决。该县杉木乡桂畈村的村民不晓得颁布了《村委会组织法》和省选举办法，更不知道去年要进行换届选举，乡镇党委让一名正在服刑（监外执行）的人做村委会工作，新一届村委会是管理区书记和村党支部几个支委一起定的。实行村民自治必须有来自上级党委、政府自上而下的强有力的推动，而这种推动的力度又直接受到各级领导人对这一问题的认识状况和重视程度所制约。如果上级领导人对这一问题缺乏应有的认识和重视，在一定情况下甚至有可能成为村民自治的阻力。

4、少数村委会不能依法履行职能。武汉市江岸区后湖乡中胜村经过村民直选的村委会班子，因拿不到公章，村的帐目不交给村委会，四个月来无法正常开展工作，村委会职责不能履行。村党支部书记认为，“海选”出来的村委会一班人大多数没有从事过管理工作，实际经验不足，即使有能力，党支部作为村里的领导核心，也应该统管一切事务。村党支部事事包办，村委会也不配合，党支部在群众中的威信降低，目前村里的工作陷入瘫痪状态。虽然，这种情况只是少数，但党支部包揽一切村务，村委会不能依法履行职能的现象却有一定普遍性。这种状况亟待改变。

四、打算和建议

善始善终搞好村委会换届选举收尾工作。对因各种原因选举没有成功的村，要尽快组织另行选举和重新选举。对至今仍未启动选举工作的乡镇，要求各地民政部门报请党委政府给予批评，督促其在上半年完成选举工作。对没有处理的群众信访要抓紧调查，依法处理。选举工作基本结束后，要逐级组织检查验收，总结表彰。要对村委会换届选举为契机进一步修订完善村民自治制度。

各级政府要把贯彻实施《村委会组织法》列入当地经济社会发展规划和年度工作目标。按照党的十五大和十五届三中全会精神，把贯彻实施《村委会组织法》纳入社会发展总体规划，列入议事日程，确定工作目标，落实工作机构和人员，解决工作经费，协调各有关部门相互配合，齐抓共管，形成合力。

建议各级地方人大充分发挥保证监督作用。贯彻实施《村委会组织法》，全面推进村民自治，是一个系统工程，单靠民政部门是不够的，必须依靠人大的支持。建议各级地方人大充分发挥保证监督作用，定期视察和听取政府汇报，督促和支持政府有关部门履行职能，加强执法检查工作，保证《村委会组织法》贯彻实施。要统筹安排，组织协调好村委会换届与乡镇人大换届选举工作，把村委会换届安排在乡镇人大换届之前进行，有利于保证村委会选举工作的质量和基层稳定。

要继续抓好《村委会组织法》的宣传学习。把《村委会组织法》列入“四五普法”规划，采取多种形式宣传到村、到组、到户，做到家喻户晓。通过对《村委会组织法》的学习，提高农村广大干部群众的民主意识，增强法制观念。要搞好对乡村干部的培训。年内将新一届村委会干部全部培训一遍。通过培训，使新一届村委会干部了解法律条文的含义，依法开展村民自治活动，充分发挥村民委员会的职能作用，根据村民自治的客观要求，提高依法行政的能力，切实尊重农民的民主权利，依法指导村委会工作，促进农村的经济发展和社会稳定。

要在推行村务公开和民主管理的同时，积极推进乡镇政务公开。通过乡镇政务公开，加强乡镇政府的规范化管理，理顺乡镇与村委会的关系，促进村务公开和民主管理的广泛深入开展。乡镇政务公开按照先行试点，培植典型，逐步推开的步骤进行。今年全省每个市、州、省直管市及神农架林区都要选择1个乡镇开展政务公开试点，试点工作年内结束，明年全面推开。

抓紧起草《湖北省实施<村委会组织法>办法》。根据省人大的立法安排，我们已委托中南政法学院起草《湖北省实施<村委会组织法>办法》，依照立法程序，不久将提交省人大常委会审议，争取在年内通过。使《村委会组织法》在我省的贯彻实施中更具有可操作性。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，贯彻实施《村委会组织法》，推进基层民主政治建设，任重道远。这次省人大常委会审议结束之后，我们要进一步振奋精神，再接再厉，扎实工作，继续深入学习宣传贯彻《村委会组织法》，努力把我省的村民自治工作提高到一个新水平！

谢谢大家！