——2000年1月10日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第15次会议上

省公安厅厅长  陈训秋

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委托，就《湖北省消防条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明：

一、立法的必要性

我省现行的政府规章《湖北省消防管理规定》（以下简称《消防规定》）自1996年6月发布施行以来，对于加强全省消防工作，保障社会主义现代化建设，保护公共财产以及公民人身财产安全发挥了重要作用。但是，随着经济建设的迅速发展，我省消防工作也遇到了许多前所未有的新情况和新问题，很有必要制定一部地方消防法规，全面规范消防工作。一是城市规模日益扩大，特点是高层建筑的大量兴建，地下工程的开发利用，易燃易爆物品的广泛使用，人员、物质集中场所不断增多，用火、用电、用气、用油日益广泛，导致火灾事故的因素越来越多，火灾的复杂性、危险性大大增加。据统计，近五年（1994至1998）来，全省共发生各类火灾14840起，死、伤1036人，造成直接经济损失达1.5亿元，间接损失就更大。因此，迫切需要强化依法治火，保障消防安全。二是《消防法》颁布实施后，此前制定的《消防规定》的一些内容与《消防法》不尽相符，同时也不适应我省经济建设和城市发展的客观需要，加之《消防法》有些条款比较抽象，特别是对违反消防法规行为处罚的罚款额度未作具体规定，要求各省、市结合本地实际作出相应规定。三是我省现仅有一部消防规章，没有地方消防法规，与外地相比，消防立法相对滞后。而在实际消防工作中，有许多需要解决的问题却找不到相关的法律依据。因此，应在现行《消防规定》的基础上，制定一部与《消防法》相配套的地方法规。

制定这一地方法规的根本宗旨是，贯彻党的依法治国方略，适应社会主义市场经济形势下消防工作的需要，依法强化消防监督管理，充分发挥社会各界和全体公民的积极性，最大限度地预防和减少火灾危害，更好地保卫经济建设和人民生命财产安全。其指导思想是：按照公安部关于“建立以消防法为基本法律，行政法规和规范、标准与地方消防法规相结合的消防法体系”的要求，以江总书记关于消防工作的重要指示和国务院《消防改革与发展纲要》为指针，以《消防法》和国家有关消防法规、规章为法律依据，以我省《消防规定》为基础，总结改革开放以来本省消防工作的成功经验，吸取近些年来省内外发生的特大火灾事故教训，适当借鉴外省、市类似法规的经验做法，结合我省消防工作实际而制定。草案的篇章结构除新增“消防组织”和“消防基础设施”两章外，其篇章结构与《消防法》总体上基本一致，共设有七章五十八条，内容比较丰富，有些方面是新作的规定，基本体现了湖北消防工作的地方特色，旨在全面加强我省消防工作提供较为充分的法律依据。

二、草案的起草过程

《消防法》颁布实施后，我们即提出在贯彻执行《消防规定》的基础上，制定与《消防法》相配套的地方消防法规的意见，得到省政府赞同，省人大也列入了1999年度的立法计划。为了做好草案的起草工作，省公安厅职能部门成立工作专班，组织有关人员对近年来消防工作进行了认真、全面、系统的总结，吸取了我省消防监督管理和社会消防工作行之有效的做法和经验；同时收集并借鉴了全国一些省市区的有关地方性立法资料，在此基础上，依据《消防法》和全国性消防规章精神，起草了草案征求意见稿。征求意见稿经过全省各级公安消防监督机构讨论修改，还专门邀请中南政法大学和武汉大学、华中理工大学、华中师范大学、省公安学校等方面的教授、专家进行了研讨、论证，于1999年6月将草案送审稿正式报省政府。省政府法制办按照规定程序，在省直18个单位征求意见，并组织其座谈讨论，就有关条款进行了协商；随后还到襄樊、十堰、孝感、随州、丹江口等市县调研，并对部分条款作了补充、修改和完善，最后形成了本草案。1999年11月5日，省政府常务会议审议并通过了此草案，决定提请省人大常委会进行审议。

三、草案中几个重点问题的说明

（一）关于政府和社会单位的消防安全责任。

消防工作涉及各行各业，关系到千家万户和每一个公民，是一项社会性很强的工作。实践证明，做好消防工作，关键是要依靠政府的领导，充分发挥社会各单位和广大人民群众的作用。目前困扰消防工作有效开展的一个突出问题，就是有的地方政府、有些企事业单位，特别是一些三资企业、民营企业和个体户，不能正确处理消防安全与经济工作的关系，往往只重生产、经营，忽视消防安全，以致消防组织、人员不落实消防安全责任不明确、不具体，防火工作不到位。为了在全省普遍建立起从各级政府到社会各单位的消防组织和责任体系，做到“层层有人抓，处处有人管”，草案在第二章“消防组织”中，对各级防火安全领导机构和公安、专职和义务消防队等消防组织的设立以及专（兼）职防火员的配备，作出了明确规定。为了充分发挥公安消防机构、公安派出所和各类专职消防队、义务消防队以及专（兼）职消防人员的职能作用，草案第十三条规定其具体职责由省公安机关规定。

与此同时，《消防法》第二条、第三条明确规定“实行防火安全责任制”，“消防工作由各级人民政府负责”。这一规定强化了政府的消防职能，确立了防火安全责任制作为我国消防工作基本制度的法律地位，是做好消防工作的一项根本措施。为此，草案在总则第四条等条款中对各级政府的消防工作责任作出原则规定。事实上，省政府办公厅已在[1998]167号文件《关于转发省防火安全领导小组（关于全面实行防火安全责任制的意见）的通知》中，明确了各级人民政府的消防职责。实践证明贯彻这一文件是可行的，落实防火责任制必须从各级政府抓起。草案还规定了各机关、团体、企业、事业单位法定代表人或者主要负责人是“消防安全第一责任人”，对本单位消防工作负全面责任。总之，通过原则规定政府及社会各方面的消防责任，有利于全面落实消防安全责任制，推进消防工作社会化。

为使发生火灾单位和个人在灾后能得到及时补偿，根据国务院《消防改革与发展纲要》的精神，在我省现行《消防规定》已有原则规定的基础上，参照外地做法，草案第二十八条对单位参加保险作了相应表述。

（二）关于消防宣传教育、培训。

消防宣传教育、培训是消防工作的重要基础工作，搞好这项工作，对于提高公民的消防安全意识，增强全社会抗御火灾的能力具有重要意义。近年来，全社会的消防安全意识虽然有所提高，但相对仍然比较薄弱。据统计，我省每年95%以上火灾事故都是由于人们思想麻痹、缺乏消防知识、消防法制观念淡薄、用火不慎、违章操作等人为因素造成的，本着加强消防宣传培训工作，促进消防知识实现“三进”（进学校、进家庭、进社会单位）的总体要求，为吸取火灾教训，草案在第五条第二、三款和第二十七条中，对教育、劳动、新闻、出版、广播、电视、文化、司法行政等部门和工、青、妇组织以及中、小学校的消防宣传教育、培训职责，做出了明确的规定。还在第十六条中规定“各部门、各单位应当把消防知识培训纳入职工培训计划”，并规定从事有关消防的特种岗位人员和企业事业单位专（兼）职消防人员必须持证上岗，从事电工、焊工等特殊工种人员进行上岗培训时，应当将消防安全知识作为培训内容。

（三）关于消防产品认证监督管理问题。

消防产品是公共安全产品，具有特殊性，它的质量好坏直接关系到公民人身和公私财产的安全，解放以来公安消防机构一直将消防产品列为消防监督管理的一项重要内容，在全国以消防认证发证的方式进行管理。公安部规定企业生产的消防产品必须符合国家标准或者行业标准，必须经过国家指定的产品质量检验机构检验合格，否则禁止生产、销售或者使用。国家消防产品行业管理办公室，对此也作出了相应的规定。而国家质量技术监督局早已规定公安部上海、天津、沈阳、四川消防科研所分别进行消防装备、固定灭火系统和耐火构件、消防电子产品、防火建筑材料四个方面检测。由于种种原因，消防产品仍然存在大量假、冒、伪、劣的问题，甚至造成严重后果。1987年以来，我省对未列入国家认证、发放生产许可证的消防产品实行消防认证管理，为保证消防产品质量，维护市场的有序竞争，起到了积极作用。同时，全国其它省、市也都采取这种管理方式。所以，草案第二十二条就此专门作了相应表述。

（四）关于对从事消防设施施工、检测、维修和从事建筑装饰装修的设计、施工的单位或个人实行认证管理的问题。

消防设施施工、检测、维修是事关消防安全十分重要的工作，公安消防机构加强对这方面的管理是十分必要的。装饰装修的设计、施工是新的行业，由于这方面管理不规范，引发的火灾事故相当多，而且危害惨烈。因此，根据1997年省政府124号令《湖北省室内装饰管理办法的规定》，必须加强这方面的管理，以便从根本上预防和减少火灾事故的发生。对此，在草案中作了相应的表述。

（五）关于消防方面的费用问题。

消防部队属于武警系列，其自身所需经费已列入军费开支范围；地方各级政府主要是负责消防设施的建设和维护费用、添置消防装备的费用以及正常的消防业务经费。目前，全省公共消防设施和装备建设“欠帐”较多，极不适应经济建设和城市发展的需要。为了保证这些费用落实到位，我们对各项经费的开支渠道作了相应表述，并鼓励社会各方面对增添消防设施、改善消防装备自愿予以资助。

（六）关于法律责任。

《消防法》规定，公安消防机构对特定的消防违法行为，可以给予警告、罚款、没收（产品和违法所得）、责令停产停业（停止使用、停止施工）和行政拘留等五类行政处罚，共涉及11个条款；由于各地经济发展不平衡，《消防法》对罚款没有规定额度，要求各地结合实际予以确定。因此，草案在第四十七条至第五十二条中，具体规定了罚款的额度。具体是：对个人罚款最高额为五千元，对单位罚款最高额为五万元；建筑工程则最高不超过十万元。我们认为，根据湖北目前经济和社会发展状况，规定上述罚款额度基本可行，与省内其他方面的地方法规规定的罚款额度大体相当，较之外省、市同类法规的相关规定，则处于中等偏下水平。据了解，目前外省、市消防处罚的罚款额度情况是：北京市对个人罚款最高额为五千元，对单位罚款最高额为二十万元，建设工程则按概算金额的1%-5%；山东省对个人罚款最高额为五千元，对单位罚款最高额为二十万元，同时对消防产品违法所得处以5倍的罚款；重庆对个人罚款最高额为三千元，对单位罚款最高额为十万元，过失引起火灾处直接经济损失额的30%罚款；甘肃省对个人罚款最高额为五千元，对单位罚款最高额为五万元，同时还可按建筑工程造价的3%、消防产品违法所得的五倍罚款；河南省对个人罚款最高额为一千元，对单位罚款最高额为十万元；湖南省对个人罚款最高额为一万元，对单位罚款最高额为十万元，并可按建筑工程造价的1%-5%或按火灾损失额的20%罚款、但最高不超过二十万元。本草案之所以将涉及建筑消防管理一条罚款额度规定为十万元以下，是因为建筑消防管理十分重要，是消防安全工作的源头。事实上，这方面的问题较多，由此造成的先天性火灾隐患多，引发的火灾事故多、损失大、伤亡大。因此，很有必要加大这方面的消防监督管理和处罚力度。

为了进一步加强我省消防监督管理，切实维护消防安全，结合本省实际，草案在第五十条、第五十一条、第五十二条新设了八种（主要涉及违反消防认证管理、工程监理人员未履行消防职责、隐瞒火灾或虚报火灾损失、工作失职造成火灾隐患或火灾事故等方面）应受处罚的消防违法行为。这些既是消防工作的重要方面，又是职能部门对多年来消防工作经验和火灾教训的总结。因此，有选择地作出这些处罚规定是很有必要的。

此外，本着既规范社会各方面，也严格约束公安消防职能部门的基本原则，对公安消防机构及其工作人员可能受到行政处分或追究刑事责任的具体行为，草案第五十五条在《消防法》已设定五项行为的基础上，增加了三项（既第五、第六、第七项），以充分体现法定职权与法定义务的高度统一。

以上说明，请予审议。