——2008年11月26日在湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议上

省人大常委会副主任、执法检查组副组长 蒋大国

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为了进一步推动《民族乡行政工作条例》、《城市民族工作条例》和《湖北省散居少数民族工作条例》（以下简称三个条例）在全省范围内的贯彻实施，更好地依法维护广大散居少数民族的合法权益，促进散居少数民族政治、经济、文化、社会等各项事业的快速发展和和谐社会建设，根据《湖北省人大常委会2008年度工作要点》的安排，经主任会议研究决定，省人大常委会组成了由常委会党组书记、常务副主任周坚卫任组长，常委会副主任蒋大国任副组长，常委会和民族宗教侨务外事委员会部分组成人员及部分省、市人大代表组成的执法检查组，采取自查与实地检查、听取汇报与座谈、口头汇报与书面汇报、视察与个别走访相结合的方式，于7月下旬至11月初对全省贯彻实施三个条例的情况进行了检查。在省政府及省直30个部门、省高级人民法院、省人民检察院和各市、州、直管市、神农架林区人大常委会认真组织开展自查的基础上，10月6日下午，省人大常委会副主任蒋大国主持召开了执法检查组全体会议，听取省政府及省民族宗教事务委员会等省直10个部门自查情况的口头汇报和20个部门自查情况的书面汇报。省人大常委会党组书记、常务副主任周坚卫作了重要讲话，就如何切实搞好这次执法检查和散居少数民族工作提出了明确要求。10月7日至9日、10月29日至11月2日，省人大常委会副主任蒋大国、省人大民族宗教侨务外事委员会主任委员杨德怀分别率领两个执法检查小组先后赴咸宁市及赤壁市，武汉市，宜昌市及宜都市、枝江市，荆州市及沙市区、荆州区、洪湖市进行了实地检查督办，取得了明显成效。现将执法检查的主要情况报告如下：

一、贯彻实施三个条例的主要成效

据2005年人口抽样调查统计，全省现有散居少数民族人口36万人，占全省少数民族总人口282.25万人的12.8%;有散居少数民族成份53个(除德昂族、乌孜别克族外)，其中回族、土家族、侗族、白族人口最多，主要居住在武汉、荆州、宜昌、襄樊、十堰、神农架等市、州、林区。全省共设有12个民族乡（镇），其中有5个回族乡（镇）、3个土家族乡、3个侗族乡和1个白族乡；还有20个民族村（街）和若干个少数民族聚居点；另有少数民族流动人口约10万人，高峰期达20万人。近年来，在全省各级党委的领导下，在各级人大及其常委会的监督和支持下，全省各级政府及有关部门高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢牢把握各民族“共同团结奋斗，共同繁荣发展”这一主题，认真贯彻执行党和国家关于散居少数民族工作的方针、政策、法规和中央、省委民族工作会议精神，加强散居少数民族法制宣传教育，健全配套法规政策措施，扶持散居少数民族经济社会发展，尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰，改善散居少数民族生产生活条件，强化散居少数民族流动人口服务和管理，使三个条例逐步深入贯彻落实，促进了散居少数民族政治、经济、文化、社会等各项事业的发展，巩固和发展了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。

（一）加强领导和法制建设，努力营造良好社会环境。 一是切实加强领导，列入重要议事日程。省政府始终把散居民族工作纳入全省民族工作和经济社会发展总体规划及年度计划，统筹安排，一起部署，一起检查，一起落实。近年来，省政府多次召开全省民族乡（镇）工作座谈会，专题研究、部署民族乡（镇）工作。武汉市政府将民族工作纳入政府工作目标管理和社会治安综合治理考核范围，武汉、宜昌、十堰、荆门、恩施、咸宁、仙桃等市州党委常委会议、市长办公会议多次专题研究散居民族工作，并将民族乡（镇）、民族村（组）优先纳入“农村家园建设行动计划”或新农村建设整体规划，优先实施。二是强化宣传教育，努力营造舆论氛围。全省各地将三个条例分别纳入了“三五”、“四五”、“五五”普法内容，采取专题讲座、培训班、座谈会、现场会、知识竞赛、法律咨询及新闻媒体、网络等多种形式，加强对广大干部群众特别是各级领导干部和国家机关工作人员的学习、宣传和教育，逐步提高了各级领导干部和国家机关工作人员的民族法律意识和法治观念。三是健全网络机制，努力形成工作合力。省及武汉市政府设立了民族事务委员会，16个市、州、直管市、神农架林区和102个县（市、区）政府设立了民族工作机构，大多数市、县（市、区）成立了少数民族民主管理组织，宜昌、荆州、襄樊、十堰等市还成立了民族工作领导小组，全省上下逐步建立了“党委领导、人大监督、政府主导、部门配合、社会参与”的散居民族工作社会化网络。各地还积极探索、创新城市民族工作思路、方法和机制。武汉市大力推行民族执法责任制，建立了“472”城市民族工作模式；宜昌市创造了城区民族工作“123”方法，有效地提高了城市民族工作的水平。四是完善法规政策，努力提供法治保障。2007年9月，省人大常委会结合我省实际，修改了《湖北省散居少数民族工作条例》。2006年4月，省委、省政府制定了《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的若干意见》（鄂发〔2006〕3号文件），就加强城市和散居少数民族工作作出了明确规定。武汉、宜昌等市、县结合本地实际，制定了一系列相配套的办法、措施，将三个条例的各项原则规定进一步具体细化、完善。省和各地人大及其常委会加强执法检查、专项工作汇报和审议、专题调研和代表视察及议案、建议办理等，为三个条例的贯彻实施提供了法治保障。

（二）严格依法行政，切实保障散居少数民族各项平等权利。 一是依法保障了散居少数民族自主管理本民族内部事务的权利。近年来，全省在乡镇综合配套改革中，依法保留了民族乡（镇）的建制，并明确了民族乡（镇）长由本民族的公民担任；各民族乡（镇）也都配备了相应的少数民族干部，为少数民族自主地管理本民族内部事务奠定了基础。二是依法保障了散居少数民族参政议政的权利。在历届省、市（州、直管市、神农架林区）、县（市、区）人大和政协中，全省各地都依法安排了适当的散居少数民族的代表、委员。省第十一届人大代表中，安排了散居少数民族人大代表30名，占省第十一届人大少数民族代表总数52名的57.69%，超过了散居少数民族人口占全省少数民族总人口12.8%比例，为散居少数民族参政议政创造了条件。三是加强对散居少数民族干部的培养、选拔和使用。武汉市制定了少数民族干部培训规划，建立了少数民族干部人才库，加强对少数民族干部的教育培训、推荐安排和跟踪培养，全面提高了少数民族干部队伍的整体素质，不断壮大了少数民族干部队伍。四是依法保障了散居少数民族平等接受教育的权利。各级政府及财政、教育等部门加大了对散居地区民族中小学校建设的投入，基础设施逐步改善，民族大学、中专、职业学校、高中、初中、小学、幼儿园民族教育体系日趋完善，教学质量明显提高。散居少数民族考生参加高考、中考分别享受加10分、5分或降低0.4个位置值投档录取的优惠，并对特困散居少数民族学生实施助学帮扶工程，对流动少数民族人员子女入学等予以优先，使散居少数民族子女都能平等优先接受教育。同时，还加强了侗族、白族等散居少数民族的优秀传统文化保护、挖掘、整理和弘扬。

（三）采取有效措施，积极促进散居少数民族经济社会全面发展。 一是加大对民族乡（镇）的投入。2006年以来，省政府及省财政对每个乡（镇）设立了20万元少数民族发展资金，并在乡（镇）庆典时专项补助50万元，由各有关部门对口加强项目建设；武汉市政府及财政从2007年起设立了200万元专项资金，用于清真牛肉生产经营补贴；部分市（州、直管市、神农架林区）、县（市、区）根据自身财力状况，适当安排了少数民族发展资金和少数民族事业费等；设有民族乡（镇）的市（县）大都对民族乡（镇）实行了优惠扶持政策。二是强化对口帮扶。省政府于2007年启动了省民委委员单位“1+1”对口帮扶民族乡（镇）工程，各委员单位都建立对口帮扶民族乡（镇）联系点，落实了一批对口帮扶民族乡（镇）发展项目，扶持资金近4000万元。各地政府及有关部门也相继落实了对口帮扶民族乡（镇）措施。仅2005年，宜昌、宜都市两级政府及部门共落实潘湾土家族乡发展项目21个，资金达1280万元。三是加强社会帮扶。2005年以来，省、市（州、直管市、神农架林区）、县（市）三级政府及有关部门为7个民族乡（镇）筹集各类资金达3000多万元，社会各界知名人士及民营企业也纷纷捐资捐款。各民族乡（镇）干部群众团结奋斗，积极招商引资，大力发展特色产业。据不完全统计，截止2007年底，全省12个民族乡（镇）农民人均纯收入达2876元，比2006年增长了36.37%；基础设施及教育卫生、文化体育等各项社会事业建设逐步加强，散居少数民族生产生活条件明显改善。各民族村（街）经济社会也取得了较大发展。

（四）充分尊重民族风俗习惯和宗教信仰，着力改善民生。 一是尊重少数民族的宗教信仰。全省回族等少数民族较多的地方，特别是回族乡（镇）、村（街）逐步修建了清真寺，截止目前，全省已修建了64座清真寺，各寺都聘有阿訇，并对阿訇给以必要的生活补助、救济等，保障其基本生活，基本适应了广大穆斯林群众的宗教生活需求。二是合理布设清真“三食”（即：清真肉食、副食、饮食）网点。各地在少数民族群众居住较集中和少数民族流动人员较多的地方，设置了必要的清真“三食”供应点；部分高等院校设立了清真食堂或清真灶；部分市、县财政安排了清真肉食专项补贴资金。武汉市财政补助110万元，建立了肉牛养殖基地，并通过这次执法检查，对清真“三食”供应点、清真寺合理布局、回族等牛肉补贴，尤其是为保证清真牛肉供应市财政确定养殖1头肉牛补助600元，阿訇生活保障、民族学校建设及少数民族干部培养选拔使用等，进一频落实措施，有效地保证了清真牛肉市场价格的稳定和少数民族群众的基本生活需求。三是妥善安排少数民族丧葬墓地。目前，全省已安排了43处回民墓地，其中武汉市政府投资近500万元,征地93.06亩，兴建了园林式的回民公墓及回民殡仪馆，基本满足了回族等具有特殊丧葬习俗的少数民族的殡葬需要。四是加强对散居少数民族特困户的帮扶。近5年来，宜昌市结对帮扶民族乡特困户155户，落实帮扶资金6.24万元。沙市区多次为迎喜回族街下岗、待业少数民族群众举办专场人才招聘会，及时为75户特困少数民族家庭建立了低保。

（五）加强服务协调管理，促进民族团结和谐稳定。 全省各级政府及民族等部门，始终把民族关系的协调作为全省散居和城市民族工作的重中之重。一是健全城市民族关系协调处理机制。省和武汉市建立了民委委员单位联席会议制度，年初统一部署安排，年中检查督办，年末无记名集中投票测评。各地相应建立了信息报送、突发事件协调沟通和应急处理机制及少数民族代表人士联系等机制。二是加强对城市少数民族流动人口的服务。各地采取得力措施，积极为进城少数民族流动人员就业、就学、就医和发展经济提供综合服务。武汉市建立了少数民族联系点，成立了少数民族法律援助中心，免费为少数民族流动人员提供法律咨询；工商、税务等部门还先后出台优惠政策，鼓励少数民族流动人员进场（集贸市场）、进店经营；教育部门规定所有公办学校都不得拒收少数民族务工人员子女。三是加强涉及少数民族矛盾纠纷的排查调处工作。多年来，全省上下坚持开展民族矛盾纠纷的排查调处工作，依靠居委会、村民小组等基层组织及时化解、调处；坚持以教育、疏导为主，及时消除隔阂，妥善化解矛盾，正确处理不同性质的矛盾，把影响民族团结的问题及时解决在萌芽状态。四是严格依法处置民族突发事件。2006年以来，全省先后制定、完善了民族突发事件应急处理预案，进一步健全了机制，明确了职责，完善了系统，规范了流程，并进行了演练。由于信息反馈及时，反应快速，处置果断，我省近年来没有发生一起严重影响民族团结的突发性事件，维护了社会稳定。

二、贯彻实施三个条例中存在的主要困难和问题

三个条例的贯彻实施虽然取得了显著成效，但由于历史原因、民族风俗习惯和传统观念的影响，我省散居少数民族“大分散、小聚居”特点十分明显，加之我省财力有限和少数领导对散居少数民族工作缺乏应有的认识，导致三个条例贯彻实施中面临着一些不可忽视的困难和问题。

（一）散居少数民族政策法规学习宣传的力度不够。 从检查情况看，三个条例的学习宣传停留在民族工作系统“自弹自唱”的现象仍然存在，宣传的广度、深度和力度不够，少数领导对三个条例的内容了解不多，对民族工作的长期性、复杂性和艰巨性缺乏足够的认识，影响了散居少数民族政策法规的贯彻实施。

（二）散居少数民族政策法规的执行不到位。 一是已有的优惠政策落实不到位。部分市、县还没有制定和落实相应的扶持政策及措施，对民族乡（镇）应列入财政预算的民族事业费、民族扶持资金等财政政策和对清真“三食”企业的税收优惠政策等没有完全落实到位；市州之间、部门之间落实散居少数民族政策法规工作不平衡。二是新的改革措施与民族政策法规相脱节。如：曾实行的民族乡（镇）干部生活补贴、回族等清真伙食补贴政策与工资改革政策衔接不够，少数民族干部群众反映强烈。三是清真“三食”难以保障，监管难度较大。由于清真“三食”受顾客有限、需求不稳定、服务水平低、品种单一、成本较高等因素影响，部分供应点随时可能转向或关闭；部分省属高等院校还存在应设而未设清真灶的现象；全省大多数地方清真牛羊肉定点屠宰的问题没有落实到位；清真“三食”质量监管难度较大，市场上还存在猪牛肉混杂、牛肉注水等“清真不清”和清真牛肉价格偏高、少数民族群众消费不起等现象。

（三）散居少数民族经济社会发展相对滞后。 由于多数民族乡（镇）地处偏远，自然条件差，基础设施薄弱，经济社会发展落后的状况还没有得到根本改变，少数民族群众生活水平仍然较低,与发达地区的差距呈拉大的趋势。据不完全统计,截止2007年底,12个民族乡（镇）农民人均纯收入2876元，与全省同期农民人均纯收入3997元相差1121元,低28.05个百分点;197个行政村中,仍有111个占56.35%的行政村未能用上自来水；46个占23.35%的行政村未通电话；33个占16.75%的行政村未通邮；6个占3.05%的行政村未通公路。特别是全省血吸虫病重灾区洪湖市老湾回族乡、省级贫困村荆州区新垸回族村、沙市区迎喜回族街等少数民族生活水平较低，居住环境较差，与当地经济社会发展不相适应。

（四）散居少数民族人才极其缺乏。 由于“小聚居”，少数民族基础设施条件较差，工资待遇较低，加之特殊的民族习俗及基层少数民族干部培养选拔力度不够，外地人才引不进，致使散居少数民族干部青黄不接，后备干部严重不足；民族乡（镇）教育、医疗、卫生等专业技术人才极其缺乏，严重影响了民族乡（镇）经济社会的全面发展。

（五）城市少数民族流动人口服务和管理亟待规范、加强。 随着改革开放的不断深入和市场化、城市化进程的加快，城镇流动人口的逐渐增多，散居少数民族的矛盾纠纷呈上升趋势。据统计，近3年来，我省发生影响较大的民族矛盾纠纷2005年有5起、2006年有7起、2007年有18起。这些矛盾纠纷类型多样，内容复杂，涉及经济利益纠纷、治安案件、城市管理、司法诉讼等多方面，且群体性特征明显，矛盾更易激化，处置难度更大，成为影响社会稳定的重点和难点。

三、贯彻实施三个条例的主要意见和建议

民族工作关系到社会的稳定和谐、国家的长治久安和中国特色社会主义事业的成败。做好民族工作，是各级党政领导及社会各方面义不容辞的责任和应尽的义务，应当引起高度重视。

（一）深化认识，转变观念，增强做好散居民族工作的紧迫感和责任感。 民族是一个历史的范畴，随着阶级的产生而产生、国家的消亡而消亡，具有长期性、复杂性和国际性等特征，是影响经济发展、社会稳定、国家安全和民族兴旺发达的重要因素。做好散居民族工作使命光荣，责任重大。当前，一是要强化民族政策法规学习宣传，增强民族工作意识。全省各级政府及有关部门必须将三个条例的学习宣传教育纳入各地各部门“五五”普法和各级行政学院主体班教学内容，继续运用多种形式，加大学习宣传教育力度，尤其是要重点加强对各级领导干部和各部门、各行业负责人的宣传教育，切实提高广大干部群众尤其是各级、各部门、各行业的领导干部对民族工作长期性、复杂性、重要性的认识，牢固树立做好散居等民族工作的责任感、使命感、紧迫感和自觉性。二是要正确把握散居少数民族新特点、新趋势，不断创新工作方法。要根据散居少数民族“大分散、小聚居”和民族问题长期性、复杂性、国际性等特点，既不能视而不见，也不能消极等待、任其自然发展，而应深入研究，积极探索，坚持正面引导、优惠扶持、依法管理，促进少数民族与汉族共同发展、共同繁荣。

（二）着眼长远，健全机制，构建社会化工作格局。 一是要加强领导，健全科学管理机制。民族工作是一个系统工程，要进一步健全“党委领导、人大监督、政府主导、部门配合、社会参与”的社会化工作机制。二是要落实职责，健全协调配合机制。要进一步明确落实各级政府及有关部门的职责，健全民族关系协调处理机制、流入地与流出地协调机制、民族工作部门与公检法司部门协调机制和民委委员单位的联系协调机制，密切配合，上下联动，形成合力。三是要加大投入，健全保障机制。省人大及其常委会要进一步完善散居少数民族法规；各级政府及有关部门要进一步健全落实民族政策，加大资金投入和项目倾斜，为散居少数民族经济社会发展提供保障机制。四是要整合资源，健全多元一体综合监督机制。要进一步加大人大执法监督检查、政府行政执法监督、审计和监察部门专项监督检查的力度，督促周郎嘴民族镇尽快落实管理体制，确保三个条例的全面贯彻实施和散居少数民族经济社会的全面协调快速发展。

（三）完善政策，落实措施，营造良好社会环境。 一是要统筹发展，纳入经济社会发展总体规划。全省各级政府及有关部门要切实加强对散居少数民族工作的领导，将散居少数民族和民族乡（镇）、村（组）、街的发展优先纳入新农村建设和城市建设总体规划，从人力、物力、财力和项目上加大投入，切实改变其发展滞后的现状。二是要适应发展，健全民族政策。省政府应组织省直有关部门，专题对散居少数民族和民族乡（镇）、村（街）进行专题调查研究，对散居少数民族政策法规落实尤其是对照中发〔2005〕10号文件、鄂发〔2006〕3号文件和三个条例的贯彻实施情况进行专题检查，结合我省实际，进一步健全政策和措施，狠抓落实。三是要加大力度，完善促进发展的帮扶措施。要适应我省散居少数民族经济社会发展和构建和谐湖北的需要，建立散居少数民族专项发展资金；优先解决民族乡村通路、通邮、饮水安全等困难和问题，并在水利建设、土地平整、扶贫脱困等重点项目安排上重点扶持；优先将民族乡（镇）、村（街）少数民族纳入农村合作医疗、城镇医保、社保和低保范围，尤其在乡（镇）、村（社区）卫生院、卫生室改造等方面优先安排，并将洪湖市老湾回族乡优先纳入血防工作综合治理、整体推进范围；健全完善对口帮扶措施，加大对口帮扶民族乡（镇）力度和财政转移支付力度，努力促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。

以上报告，请予审议。