——1999年7月27日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第11次会议上

省土地管理局局长    韩永

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省政府委托，现就《湖北省土地管理实施办法(修订草案)》作如下说明：

一、修订《湖北省土地管理实施办法》的必要性

1987年9月3日，湖北省第六届人大常委会第二十八次会议根据1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《1986年土地管理法》)审议通过了《湖北省土地管理实施办法》(以下简称《1987年实施办法》)。《1986年土地管理法》、《1987年实施办法》颁布实施后，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。但是，也有一些地方出现了违法批地、乱占耕地、浪费土地等问题，造成耕地面积减少，土地资产流失。城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重，人地矛盾已经十分尖锐。对土地管理特别是耕地保护这个事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题，党中央、国务院高度重视，于1997年4月15日发布了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地》(中发〔1997〕11号)，要求加强土地的宏观管理，进一步严格建设用地的审批管理，严格控制城市建设用地规模，加强农村集体土地的管理，加强对国有土地资产的管理，加强土地的执法监督检查，加强对土地管理工作的组织领导。据此，九届全国人大常委会经过认真讨论和广泛征求意见，于1998年8月29日审议通过了新修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《1998年土地管理法》)。

《1998年土地管理法》对《1986年土地管理法》进行了全面修订，确定了土地用途管制制度、耕地总量动态平衡制度、土地有偿使用制度等一系列新的法律制度。在立法指导思想上，实现了从保障建设用地供应为主到切实保护耕地为主的根本性转变；在土地管理方式上，实现了从分级限额审批制度到用途管制制度的根本性转变；在土地利用方式上，实现了从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变；在土地管理职权划分上，实现了各级政府职能合理划分的根本性转变；在执法监督工作上，实现了从传统的土地监察到建立现代土地执法监察体系的根本性转变；在调整范围上，实现了从单纯调整行政管理关系到既调整行政管理关系又调整财产关系的根本性转变。

《1998年土地管理法》在县以上土地管理部门的设置及其职责、耕地开垦费标准、“四荒”开发审批权限、农村“三类”建设用地审批权限等十多个方面留下法律空间，要求各省、自治区、直辖市根据实际情况作出相应的规定。《1998年土地管理法》已于1999年1月1日起开始施行，因此，有必要尽快对《1987年实施办法》进行修订，以保证我省顺利贯彻执行《1998年土地管理法》。

根据以上情况，我们从1998年9月开始着手对《1987年实施办法》进行修改，在认真研究《1998年土地管理法》所确立的各项法律制度的基础上草拟了初稿，在全省土地管理会上专门进行了讨论，并派人进行专题调研，省法制办征求了省直有关单位和各市、州人民政府的意见，经反复研究修改，十易其稿，并于1999年7月1日省政府常务会议审议通过，形成了现在提交省人大常委会审议的《湖北省土地管理实施办法(草案)》。

二、修订的指导思想

修订《1987的实施办法》的指导思想是：以《1998年土地管理法》为依据，以《1998年土地管理法》确定的耕地保护的各项措施和土地用途管制制度、土地有偿使用制度的具体落实为宗旨，对《1987年实施办法》中切实可行的措施和制度予以保留，对与《1998年土地管理法》不适应的内容予以修订，并着重解决《1998年土地管理法》在湖北省实施中的具体操作问题。

三、修订的重点

(一)对《1998年土地管理法》中所确定的耕地总量不减少的新制度规定具体的落实方案，以确保耕地总量动态平衡目标的实现。《1998土地管理法》规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少”。因此，修订草案规定：“各级人民政府应按照土地利用总体严格控制占用耕地，认真执行耕地保有量计划指标，确保全省耕地总量动态平衡”。

“上级人民政府发现下级人民政府未能执行耕地保有量计划指标，耕地保有量减少的，应责令下级政府在规定期限内组织开垦不低于所减少数量的新耕地，并由土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。”(第二十五条)

“县以上人民政府应建立耕地开发专项经费。耕地开发专项经费从下列渠道筹集：

(1)本行政区域新增建设用地的土地有偿使用费的留存部分；

(2)存量土地有偿使用费的30%；

(3)耕地开垦费、土地闲置费、土地复垦费；

(4)耕地占用税应当用于耕地开发的部分。

耕地开发专项经费应专款专用于耕地开垦，耕地开发专项经费具体筹集、使用、管理办法由省人民政府另行制定。”(第三十条)

(二)进一步明确土地利用总体规划、土地利用计划、农用地转用、土地征用和建设用地的审批权限和审批程序。

根据《1998年土地管理法》第二十一条的规定，修订草案规定：

“市、州、县土地利用总体规划，由其人民政府组织本级土地行政主管部门和计划等有关部门编制，逐级上报省人民政府批准。

县人民政府所在镇和省人民政府授权省土地行政主管部门指定镇的土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省人民政府批准。其它乡(镇)土地利用总体规划由乡(镇)人民政府编制，逐级上报市、州人民政府批准。”(第十六条)

根据《1998年土地管理法》第二十四条的规定，草案规定：

“加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划由省人民政府组织土地行政主管部门和计划等有关部门编制，报国务院批准后，由省人民政府土地行政主管部门负责实施。

土地利用年度计划应当包含农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标、土地开发整理计划指标等项内容。有关申请和审批农用地转用计划指标、确定落实耕地保有量计划指标与土地开发整理计划指标的具体办法由省人民政府另行规定。”(第二十条)

根据《1998年土地管理法》第四十四、四十五、四十六条的规定，草案第三十四条、三十五条分别对农用地转用、土地征用作了具体规定，第三十八、三十九、四十条分别对建设用地的审批权限和程序作了具体规定。

(三)对土地执法监督和法律责任予以进一步完善。监督检查是《1998年土地管理法》为强化土地执法、加大土地执法力度而新增设的一章。为了保证《1998年土地管理法》确定的土地执法手段的落实，修订草案在《1998年土地管理法》第六章的基础上，进一步对“土地监察专员、强制手段、查处令”等作了操作性的规定。

四、需要说明的几个问题

(一)关于土地资产管理问题

《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号明确指出：“加强对国有土地资产的管理”。“国家对原以划拨方式取得国有土地使用权用于非农业经营的，除法律规定可以继续实行划拨外，逐步实行有偿有限期使用办法。”《1998年土地管理法》对土地资产管理问题作了比较原则的规定，实施办法有必要在原则规定的基础上作出比较具体的规定，特别是对存量划拨土地使用权和《1998年土地管理法》实施之后划拨土地使用权流转有偿使用的问题必须作出相应的规定。参照兄弟省市的规定，按照“控制增量，盘活存量”的原则，我们规定县级以上人民政府建立国有土地资产经营机构和土地交易市场，目的在于促进盘活国有土地资产，优化土地利用结构，提高土地利用效益。

(二)关于土地管理体制及土地行政主管部门的职责

《1998年土地管理法》第五条对县级以上人民政府土地行政管理部门的设置及其职责作了比较原则的规定。修订草案根据以上规定并结合国土资源部“三定”方案(国办发〔1998〕47号)，对省、市(州)、县(市)土地行政主管部门的机构设置及其职责进行了具体规定。

(三)关于省级机关团体使用国有土地登记发证问题

《中华人民共和国土地管理实施条例》第五条规定“中央国家机关使用的国有土地登记发证，由国务院土地行政主管部门负责”。一些兄弟省、市根据这一规定，也都确定省级机关团体使用的国有土地的登记发证由省土地行政主管部门负责。现在，省土地管理局经省编委批准已成立了省直土地管理分局。因此本办法规定省级机关团体使用的国有土地的登记发证由省土地行政主管部门负责，符合国家有关规定和实际情况，是可行的。

(四)关于办理农用地转用、土地征用审批手续后，以出让、划拨等方式向具体建设项目提供国有土地使用权的审批权限问题

《1998年土地管理法》建立了成批次转用、征用土地的制度，成批次转用、征用土地之后，具体建设项目的供地可以由市、县人民政府批准。但是，成批次转用、征用土地之后往往会出现随意划拨国有土地使用权和低价出让国有土地使用权等问题，这不利于合理利用土地，切实保护耕地，为了解决这一问题，《土地管理法实施条例》规定成批次转用、征用土地之后，具体建设项目用地“需要经上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准”。根据这一规定，结合我省实际，参照兄弟省、市的作法，对成批次办理农用地转用、土地征用审批手续后，以出让、划拨等方式向具体建设项目提供国有土地使用权的审批权限作了相应的规定。

(五)关于“新增建设用地有偿作用费20%上缴省财政”的问题

《1998年土地管理法》第五十五条规定“新增建设用地的土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”由于确保耕地总量不减少的主要责任在省政府，所以省必须掌握一定的资金用于组织开垦耕地。省土地局提出将新增建设用地的土地有偿使用费的20%上缴省财政，省政府原则同意这一作法，其他省、市的做法也大体相同，因而，在修订草案中作了相应的表述。

(六)关于土地管理部门和土地监察机构主要负责人任免的程序问题

由于土地实行最严厉的管理制度，要严格执行土地管理法律、法规，需要有一支素质较高，敢于碰硬的执法队伍。因而在任免主要负责人时，应当征求上一级土地部门的意见。国土资源部的“三定”方案已明确作出了规定，其他省、市、区也是这样做的，因而在修订草案中作了相应的表述。

我的说明完了，请审议。