——1999年5月31日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第10次会议上

省财政厅厅长   童道友

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委托，现就《湖北省预算外资金管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明：

一、制定《条例》的必要性

预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和规章收取、提取、募集和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。到1997年我省预算外资金的总量已超过100亿元大关，相当于当年我省财政预算内收入一半左右，规模庞大的预算外资金已成为经济建设和事业发展的重要来源。加强和规范预算外资金管理，特别是依法管理预算外资金，对于整顿经济秩序，健全财政职能，增强政府调控能力，促进地方经济建设和各项事业发展，以及从源头上预防和治理腐败，具有重要的意义。

为了加强预算外资金管理，国务院1986年颁发了《关于加强预算外资金管理的通知》(国发〔1986〕44号)，1996年又下发了《关于加强预算外资金管理的决定》(国发〔1996〕29号)。为贯彻落实国务院《通知》和《决定》精神，省人民政府先后发布了《湖北省行政事业性收费管理办法》(1994年省政府第52号令)、《湖北省预算外资金管理办法》(1994年省政府第53号令)和《关于进一步加强预算外资金管理的通知》(鄂政发〔1998〕15号)；各市州县也相继出台了关于加强预算外资金管理的专门文件。近几年来，省政府把加强预算外资金管理作为振兴湖北财政经济的一项大事来抓，连续四次召开了全省预算外资金管理工作会议，有力地推动了这项工作的开展。根据国务院和省政府文件要求，我省按照“国家所有，政府调控，财政管理”的思路，对预算外资金实行了统一上缴财政专户、实行综合财政预算的管理办法，取得了明显的成效。1998年，全省纳入财政专户管理的预算外资金达到93.5亿元，占预算外资金总量的87.9%，其中用于安排行政事业支出51亿元，各种专项建设支出32亿元；地、县两级普遍实行了综合财政预算，省级在部分单位进行了试点，通过编制和执行综合财政预算，各级政府共调剂使用预算外资金结余4.15亿元。全省预算外资金管理工作的普遍加强和不断深化，有效缓解了财政供求矛盾，增强了各级政府的宏观调控能力，为全省经济建设、社会发展以及政权建设提供了财力保障，同时也净化了社会经济环境，推动了党风廉政建设和反腐败斗争，深得各级政府和广大群众的拥护和支持。

但是，预算外资金管理工作仅靠行政推动是不够的，根本的是要加强法制建设，将预算外资金管理纳入规范化和法制化的轨道。当前，我省预算外资金管理还没有一套较完整的法规，现有制度规定的强制性和约束力又比较低，实际工作中管理难、执法难、处罚难的矛盾比较突出。由此造成我省预算外资金管理存在一些问题，主要反映在：一是认识不到位。一些部门和单位囿于传统观念的影响，仍然把预算外资金视为部门和单位自有资金，没有真正树立预算外资金是财政性资金的观念，给财政管理和监督带来了很大的难度。二是管理不到位。一些部门和单位不按规定将资金全额上缴财政专户，不按规定编报收支计划，不按规定合理使用资金，存在截留、坐支、挪用预算外资金的现象。因为专户管理不到位，使得预算内收支和预算外收支相互脱节，预算内外财力不能统筹安排，造成财政性资金不能充分有效地发挥作用，同时也带来了部门之间支出分配上的不公。三是管理不规范。少数地方和部门越权设立收费项目，擅自提高收费标准，不按规定使用财政统一票据，加重企业和农民负担。一些地方不分资金性质、不按预算级次实行预算外资金全额调控，挫伤部门和单位的积极性。少数单位内部财务不统一，银行帐户过多过滥，甚至私设“小金库”，成为滋生腐败现象的根源。四是执法执纪不严。由于法规依据不足，执法手段不硬，导致管理部门监督管理乏力，不能对违规单位和个人实施有效的制裁。这些问题的存在，严重影响和制约预算外资金管理的深化，因此迫切需要制定地方性法规加以调整和规范。

我省预算外资金管理工作起步较早，许多方面已经走在全国前列，曾多次受到中央有关部门的肯定和好评，而在立法上却落后于其他省份。据了解，目前全国已有湖南、河南、河北、辽宁、黑龙江、内蒙、新疆、青海、宁夏、甘肃、陕西、山西、云南、贵州、四川、广西等16个省份出台了预算外资金管理条例，而且立法的效果很好。还有一些省份的立法工作正在进行中。为了巩固和发展我省业已形成的预算外资金管理的好局面，促进预算外资金管理工作再上新台阶，尽快制定并出台一个预算外资金管理方面的法规，是十分必要和有益的。

二、《条例(草案)》的起草过程

在1997年全省第三次预算外资金管理工作会议上，省政府提出了预算外资金管理要实现制度化、规范化和法制化的工作目标，并相应提出了加快预算外资金管理立法、制定出台《湖北省预算外资金管理条例》的意见。此前，国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》，以及财政部下发的《预算外资金管理实施办法》，为制定《条例》提供了充足的政策依据。为了做好《条例(草案)》的起草工作，省财政厅及时成立工作专班，组织有关专业人员对近五年来全省预算外资金管理工作进行了认真、全面、系统的总结，吸取了我省管理预算外资金行之有效的做法和经验；同时收集并借鉴了全国一些省份制定“预算外资金管理条例”的有关地方性立法资料，在此基础上，依据国务院《决定》精神起草了《条例(草案)》征求意见稿。征求意见稿经过全省第四次预算外资金管理工作会议讨论修改后，于1998年8月将《条例(草案)》送审稿正式报省政府。省政府法制办按照规定程序，在部分省直单位和地市县征求了意见，并就有关条款进行了协调，进一步作了补充、修改和完善，最终形成了本《条例(草案)》。1999年2月9日省政府常务会议审议并原则通过了此《条例(草案)》，决定提交省人大常委会进行审议。

三、对《条例(草案)》几个主要问题的说明

《条例(草案)》共五章39条，对适用范围、管理原则、收支管理、监督检查以及法律责任等，作出了具体规定。现对几个主要问题说明如下：

(一)关于预算外资金的性质和管理范围。《条例(草案)》依据国务院《决定》，明确规定了预算外资金为财政性资金，必须纳入财政管理，并按照是否履行或代行政府职能界定了预算外资金的管理范围。具体包括五个方面：一是根据国家法律、法规和规章收取、提取的各种行政事业性收费、基金(资金、附加收入)；二是经国务院或省人民政府及其财政、物价部门审批收取的行政事业性收费；三是按国家规定审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各项基金、附加收入；四是主管部门按国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费和其他资金；五是单位按照国家规定未纳入财政预算管理的其他收入和专项资金。《条例(草案)》还同时规定了事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理。上述规定，体现了对政府及其部门行为的规范，符合现代市场经济条件下的公共财政分配原则。《条例(草案)》未按国务院《决定》将乡统筹费纳入预算外资金的管理范围，是因为《农民承担费用和劳务管理条例》(国务院第92号令)和《湖北省农民负担条例》作了另外的规定。

(二)关于预算外资金的立项及标准的审批管理。《条例(草案)》根据国务院《决定》和减轻企业、农民负担的有关规定，进一步严格了设立行政事业性收费、政府性基金(资金、附加)的审批权限和程序，明确规定省以下人民政府及其所属部门无权设立行政事业性收费项目或者制定和调整收费标准。这对于控制预算外资金规模、治理乱收费、改善经济运行环境将起到重要作用。

(三)关于预算外资金管理方式。《条例(草案)》规定：“预算外资金按照统一政策、分级分类、量入为出、财政专户管理的原则，实行收支两条线管理。”“各级财政部门在金融机构开设统一财政专户，用于预算外资金的收支管理。部门和单位的预算外资金收入必须全额上缴同级财政专户，支出由同级财政部门从财政专户中核拨。”这种规定，与现行财政预算管理体制是一致的，体现了一级政府一级财政和统一政府财权的要求。同时，将预算外资金纳入财政专户，实行收支两条线管理，改变了过去单位自收自支、收支一体的做法，这是财政部门加强预算外资金管理的一项有效措施。

(四)关于预算外资金支出管理。《条例(草案)》根据国务院《决定》精神和省委、省政府要求，对预算外资金支出作出了区别资金性质实行分类管理、按照预算级次实行综合财政预算的规定。实行分类管理，主要是考虑到某些收费具有特定用途，需要专款专用，目的在于调动部门发展事业的积极性；实行综合财政预算，主要是基于预算外资金是财政性资金，必须纳入政府统一预算进行统筹安排，目的是为了提高预算内外资金的整体效益。我省多年的综合财政预算实践也证明，此项改革是可行而有效的，以法的形式确定下来，将有助于这项改革的顺利推进和健康发展。

(五)关于预算外资金结余调控。《条例(草案)》规定：“专项资金以外的预算外资金收支结余，财政部门经同级人民政府批准后，可按隶属关系统筹调剂使用。”这一规定的意义在于：(1)它体现了国家对预算外资金的所有权；(2)它是政府利用财政政策实施宏观调控的一个手段；(3)它有利于公平部门和单位间的经费开支水平。由规定本身还可能看出，《条例(草案)》对预算外资金调控进行了严格限制，一是只有专项资金以外的预算外资金收支结余才能调控，专项资金收支结余仍要按照专款专用的原则，结转下年度继续使用；二是调控需经同级人民政府批准，并要按照隶属关系统筹调剂使用。因此，该项规定的实施，不仅不会影响部门和单位的积极性，相反还将有助于改变目前一些地方存在的“不分资金性质先切一刀”的做法，使各级政府对预算外资金的调控步入规范化的轨道。

(六)关于预算外资金收支监督检查。《条例(草案)》规定：各级人民政府在加强对预算外资金管理工作组织领导的同时，要接受同级人民代表大会对预算外资金使用情况的监督；各级财政、计划(物价)、审计、监察、银行以及单位主管部门要认真履行各自的职责，相互协调配合，对预算外资金收支活动进行监督检查；对违反预算外资金管理规定的行为，除了采取经济处罚措施外，还要视情节轻重追究有关人员的行政责任。这不仅为健全预算外资金收支监督检查机制奠定了基础，而且将从根本上解决我省预算外监督管理无法可依、执法不严的问题。

(七)关于财政部门的权利与义务。《条例(草案)》在明确财政部门监督管理职责的同时，也强调了财政部门要积极做好预算外资金管理的各项服务工作，及时拨付资金，保证单位正常用款。这有利于财政部门及其工作人员改进工作作风，树立服务观念，将严格管理与优质服务统一起来。

以上说明，请予审议。