——1992年5月28日在湖北省第七届人民代表大会常务委员会第27次会议上

省社会治安综合治理委员会委员

省  公  安  厅  副   厅  长     程康彦

主任、各位副主任、各位委员：

我受省政府和省社会治安综合治理委员会的委托，向省七届人大常委会第27次会议报告全省社会治安综合治理工作情况，请予审议。

一、全省社会治安综合治理工作取得了初步成效

自1981年党中央提出社会治安综合治理方针以来，各级党委、政府和政法等部门根据这一方针的要求，结合实际，大胆探索，努力实践，做了大量艰苦的工作，创造了不少经验，综合治理取得了一定成效，对维护社会治安秩序和社会稳定起了重要作用。特别是1991年初中共中央、国务院和全国人大常委会分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定》以后，各地抓社会治安综合治理的思路更加明确，综合治理的任务、目标和要求更加具体，各项措施进一步完善配套。根据这两个《决定》精神，各地紧紧抓住打击这个首要环节，集中整治重点地区的治安秩序，狠抓综合治理其他措施的落实到位，综合治理工作出现了前所未有的好势头。各地反映，各级党政领导对综合治理工作的重视程度普遍提高；各部门和广大群众的参与意识明显增强；治安责任区普遍建立起来并取得初步效果；一批治安秩序不好的重点地区和重点单位的治安面貌明显改观；基层组织和群防群治队伍有所加强；各种防范措施进一步落实。1991年，全省刑事案件的上升幅度比1990年有所下降，部分地市的刑事案件比1990年下降，多数地区的社会治安秩序较好，实现了省委提出的力争大案上升幅度稳中有降的目标要求，保持了全省政治安定和社会稳定，在去年我省遭受历史上罕见的洪涝灾害和严重旱灾的情况下，社会治安秩序都没有发生大的波动，为全省经济建设和改革开放的顺利进行作出了应有贡献。

(一)各级党委、政府高度重视，加强了对综合治理工作的领导。这是综合治理工作取得初步成效的重要原因。早在1986年7月，省委、省政府两个办公厅就以鄂办发［1986］23号文件，批转了省社会治安综合治理委员会《关于各级社会治安综合治理委员会任务和职责的暂行规定》和《关于各有关部门在社会治安综合治理中的任务与职责的暂行规定》，要求全省县以上各级都要建立综合治理机构，把综合治理工作迅速开展起来。1990年12月，省委、省政府又以鄂发［1990］34号文件，作出了《关于加强社会治安综合治理工作若干问题的决定》，进一步推动了综合治理工作深入发展。根据省委、省政府的《决定》和中央7号文件精神，各级党政主要领导把综合治理工作作为政绩考核的一项主要内容，并纳入国民经济和社会发展规划之中，同安排，同落实。去年上半年全省县以上社会治安综合治理委员会都进行了调整和充实，各级综合治理办事机构也逐步建立起来。目前，省、地(市、州)、县(市、区)三级综合治理办事机构已配备专职干部250人；97%的乡镇(街)综合治理机构，共有专职工作人员1757名；多数大型厂矿企业和部分机关团体也有专人抓。这就为搞好综合治理工作提供了组织保证。

(二)全面建立社会治安责任区，促进综合治理措施落实到位。根据中央关于社会治安综合治理“谁主管，谁负责”和“条块结合，以块为主”的原则，1991年初，我们按照省委、省政府的要求，在全省地(市、州)、县(市、区)、乡(镇、街)、村(居委会)四级，普遍建立了以党政主要领导为责任人的治安责任区，层层签订了治安责任书。把社会治安的责任、任务、目标要求分解到各级、各单位及其责任人的头上，并逐步同经济责任制、领导任期责任制和职工岗位责任制结合起来。武汉、咸宁、沙市、十堰、仙桃、丹江口等35个地市(县)，还制定了奖惩兑现和“一票否决权制”的实施细则。1991年，各地按照省综合治理委员会的统一部署，对综合治理工作进行了半年检查和年终检查评比。孝感、郧阳、武汉等地还召开了综合治理工作经验交流会。一些地方和单位通过建立治安责任区，明确责任制，使综合治理的措施落到了实处。

(三)坚持不懈地开展“严打”斗争，保持了社会的基本稳定。从1983年开始的“严打”斗争三个战役结束后，各地按照中央要求，坚持把“严打”作为综合治理的首要环节，对不同时期的突出治安问题，有节奏地开展了集中统一行动和各种专项斗争。1990年5月，我们在全省范因内开展了一次严厉打击严重危害社会治安的犯罪分子的集中打击统一行动。1991年，各地相继开展了以打击车匪路霸、流氓滋扰、盗窃破坏电力设施、盗杀耕牛以及杀人、抢劫、重大盗窃等犯罪活动为重点的专项斗争，依法从重从快惩处了一批严重刑事犯罪分子。据统计，去年全省共破获各类刑事案件118940起，其中大案18058起；逮捕各类案犯29790，判处26832名，其中判处“死缓无”829名。今年一季度，全省共破获各类刑事案件13862起，其中大案2889起；逮捕各类案犯4703名，判处4912名，其中判处“死缓无”193名。有力地打击了刑事犯罪分子的嚣张气焰，促进了治安秩序的稳定。特别是武汉市特大系列盗枪、持枪杀人、抢劫案的侦破，极大地鼓舞了群众，震慑了犯罪分子，收到了很好的社会效果。

(四)认真开展重点治理和反盗窃斗争，一批治安不好的重点地区和单位治安面貌明显改观，反盗窃斗争取得初步成效，盗窃案件不断增多的势头在一些地方得到初步遏制。根据中央综合治理委员会的要求，去年各地对群众反映强烈、治安问题较多的地方、单位和部门普遍进行了调查摸底，及时制定整治方案，集中力量，集中时间，有组织、有步骤地开展了重点治理。全省共排出314个重点地方和单位，其中县、市(区)23个乡、镇(街)247个，复杂地段和场所32个，单位12个。经过整治并取得明显效果的294个，正在治理的18个。今年元月，省综合治理委员会在浠水县召开全省重点治理经验交流会，总结交流了浠水县等10个单位重点治理的典型经验，安排部署了下步重点治理工作。

反盗窃斗争是重点治理的一个重要方面。去年9月中央和省综合治理委员会部署开展一场为期三年的反盗窃斗争后，各地高度重视，结合实际，着眼三年，立足当前，积极制定斗争方案，迅速而有步骤地拉开了斗争序幕。整个反盗窃斗争以宣传发动为重点，紧紧抓住打击这个首要环节，发展比较顺利，有一定的声势和规模。孝感、荆州、沙市、宜昌等地在斗争中注重发动群众，坚持打防结合，已收到较好的效果。据统计，去年10月至今年3月，全省共破获盗窃案件66649起，其中大案6928起；抓获盗窃犯罪分子43093名，摧毁盗窃团伙3197个；全省确定的735个盗窃案件突出的重点地区和单位，通过集中整治，已有441个地区和内部单位的治安面貌有了改观；依法取缔违法违章废旧金属收购站点2655个；居民区和单位的安全防范工作有所加强。

(五)结合城乡“社教”，加强了基层组织和群防群治队伍建设。各地都把落实基层社会治安综台治理工作作为“社教”的重要内容，把搞好社会治安作为为群众办实事的重要方面，从整治基层治安秋序人手，整顿和加强基层治保、调解组织，开展群防群治，收到较好的效果。开展“社教”以来，全省城乡多数的基层治保、调解组织得到整顿，近50%的基层治、调组织配齐了专职主任。同时，一些地方通过精简上层，充实基层，共增加基层政法干警464人，使基层不满5人的派出所和不满4人的法庭由原来的796个和489个减少到663个和441个。城镇和农村重要集镇、地段的治安巡逻(联防)队也有恢复和发展，全省共建立各种治安巡逻(联防)队19381个，128949人，其中常年的3870个，34039人。全省4个地市、22个县、市(区)设立了“见义勇为”奖励基金，共筹集资金120万元。“见义勇为”奖励基金的建立，对激励人民群众同犯罪分子作斗争起了很好的作用。

总之，近年来，特别是去年以来，由于各级党委、政府和各方面的努力，我省社会治安综合治理工作取得了一定成绩。实践证明，社会治安综合治理方针和中央、省委提出的一系列决策措施是完全正确的，也说明全省上下贯彻综合治理方针及其决策措施是坚决的，有成效的。

二、当前面临的困难和存在的主要问题

我省社会治安综合治理工作虽然取得初步成效，发展势头较好，但是，工作中存在不少漏洞和薄弱环节，发展还很不平衡，综合治理的综合效应没有充分体现出来，社会治安形势仍然十分严峻。就全省来讲，当前面临的困难和存在的主要问题有以下几个方面：

1、有些地方和部门的领导还没有把综合治理工作摆上应有的位置。有的存在“重富轻安”思想，认为经济建设是硬任务，综合治理是软指标，可抓可不抓，有的则存在畏难情绪，认为治安问题“积重难返”、“难治难安”。这些认识上的偏差使得一些地方和部门的领导对综合治理工作难以真正从思想上重视起来。在行动中表现为决心不大，抓得不紧，工作一般化；有的仅仅把综合治理工作停留在口头上和文件上，没有切实有效的工作措施；有的甚至搞形式主义，工作走过场。综合治理工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的状况在一些党政领导的具体行动中，仍然较为突出。领导认识不高、重视不够直接影响了综合治理工作的深入开展。

2、综合治理领导机构作用发挥得不够好。各级社会治安综合治理委员会是党委、政府抓综合治理工作的具体领导机构，其作用发挥与否，是综合治理能否形成各方参与、齐抓共管局面的重要一环。从当前的情况看，一些地方的综治委研究解决具体工作问题不够，指导协调各部门共同参与不力，不少委员只挂名，不出征，综合治理的机构不能很好地发挥作用。这其中既有认识不高和重视不够等主观原因，也有领导体制没有理顺等客观因素。另外，不少地方综合治理委员会办事机构不健全，编制、人员和业务经费尚未落实。据统计，全省县以上综合治理办事机构和人员到位的只有60个，仅占53%，业务经费列入财政预算的寥寥无几。

3、“谁主管、谁负责”的原则尚未落到实处。落实“谁主管、谁负责”原则是实现社会治安综合治理的核心，它要求各地、各部门在综合治理工作中，主动找准自己的位置，明确自己的职责，切实承担起共同维护治安的社会责任。为了落实这一原则，我们采取了不少措施，做了大量工作。但是，有些部门和单位的参与意识仍不强，有的根本没有动起来，公安政法机关唱“独脚戏”的状况仍然存在。有的地方虽然责任区建了，责任书也签了，但目标要求不明确，不具体，工作很不落实。这一方面由于不少部门和单位，片面强调社会治安是政法部门主管，与已无关，把综合治理看作额外负担；另一方面则是属地管理工作机制和奖惩结合的激励、制约机制不配套，在实践中贯彻执行“一票否决权制”的规定仍有一定难度。许多地方和部门因此缺乏责任感，工作没有压力。

4、基层基础工作比较薄弱。基层基础工作一直是我省综合治理工作的重点和难点之一。至今许多地方的基层组织尚未健全起来，主要是选派干警到乡镇任副职的工作没有完全到位；不满五人派出所和不满四人法庭还占较大比重，基层治保、调解组织的人员、待遇等问题不落实，使综合治理组织在基层“脚不硬”。同时，各项基础业务工作不够扎实。群众没有充分发动起来，群防群治队伍不稳定，对流动人口、重点人口、暂住人口以及收旧等特种行业、公共场所的管理存在不少漏洞，许多社会治安问题在基层得不到应有的控制和解决。基层基础工作薄弱的主要原因有：(1)有些地方以党支部为核心的基层党政组织没有充分发挥作用，综合治理缺乏“龙头”；(2)基层警力严重不足，工作经费短缺；(3)群防群治队伍建设以及其他基础工作缺乏法律保障。

上述困难和问题，直接影响了我省社会治安综合治理工作的深入开展。但是，应该看到社会治安综合治理是一项长期的、艰巨的、复杂的任务，不可能一蹴而就，工作中出现一些问题，存在一些困难是难免的。我们相信，在省委、省政府的直接领导下，在省人大的关心、支持和指导下，经过坚持不懈努力，一定能够克服困难，逐步解决各种问题，把综合治理工作做得更好。

三、下步综合治理工作的基本设想与安排

我省社会治安综合治理工作当前面临的治安形势仍然相当严峻，特别是严重暴力犯罪还很突出，盗枪、持枪犯罪、杀人、抢劫、车匪路霸等重大恶性案件不断发生，盗窃案件居高不下，拐卖妇女儿童、赌博、卖淫嫖娼等“六害”屡禁不止。进入三月份以来，刑事案件明显增多。据统计，今年一季度全省共立刑事案件27422起。其中大案5335起，比去年同期上升8.1%。因此，社会治安综合治理的任务相当繁重而艰巨。根据这一情况，下步社会治安综合治理工作总的思路是：继续深入贯彻中共中央、国务院和全国人大常委会以及省委省政府的《决定》精神，进一步提高认识，坚定不移地贯彻执行依法从重从快的方针，大力推进综台治理各项措施的落实，特别要在搞好重点整治、落实治安责任区和加强基层基础工作上狠下功夫。主要抓好以下几项工作：

(一)进一步深化认识，增强各级各部门领导对综合治理工作的重视程度。多年综合治理工作的实践证明，一个地区、一个部门的综合治理工作开展得怎样，主要取决于三个方面的因素：一是党政领导的重视程度，二是社会各界和广大群众的发动程度，三是政法部门骨干作用的发挥程度。其中首要的是提高认识，加强领导。邓小平同志在南巡重要谈话中再次强调，“要坚持两手抓，一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动。这两只手都要硬。”不仅经济要上去，社会秩序、社会风气也要搞好。江泽民同志曾经指出：“各级党委和政府要把维护社会治安作为日常的一项重大政治工作、政治问题摆在议事日程上，及时加以研究，认真抓紧抓好。”因此，要抓好综合治理工作，首先要解决领导的认识问题，用中央2号文件、7号文件和江泽民同志的指示精神，统一各地、各部门领导的思想，使各地各部门党政领导从维护政治、经济和社会稳定的高度，从执行党的基本路线、加强党群关系的高度，从坚持社会主义道路巩固人民民主专政的高度，来思考和认识新形势下社会治安综合治理工作的特殊重要性，增强紧迫感。从而，真正把综合治理工作拿在手上，加强领导，真抓实管，切实负起保一方平安的政治责任。同时，还要在提高群众认识方面下功夫，使参与社会治安综台治理成为广大人民群众的自觉行动，真正形成全党动手，领导重视、各方参与、齐抓共管的综合治理格局。

(二)进一步落实以治安责任区为重点的各项综台治理措施，切实加强基层组织建设和各项治安防范工作。

第一，狠抓治安责任区工作的落实。今年的重点是抓好街道、乡镇基层责任区的落实和治安责任制的奖惩兑现。中央社会治安综合治理委员会制定了《关于综合治理实行“属地管理”原则的规定》和《关于实行社会治实综台治理“一票否决权制”的规定》，是我们落实治安责任制的重要依据。今年三月，我们已要求各地结合实际制订相应的实施办法。通过贯彻这两个《规定》，进一步建立健全以块为主，条块结合的属地管理工作机制和奖惩结合的激励制约机制，使社会治安综合治理的责任真正落实到各级各部门领导的肩上，促进综合治理各项措施的落实。

第二，抓紧建立健全综合治理办事机构。社会治安综合治理工作涉及到方方面面，难度很大，各级必须要有一个强有力的办事机构抓这项工作。我们打算按照省委鄂文［86］17号文件关于综合治理办理机构省级7人，地市4至5人，县(市)2至3人的要求，争取年内解决好编制问题，尽快配齐配好专职人员。同时，按照中央和省委要求，督促各地把乡、镇、街道的综合治理办公室和政法办公室两块牌子、一套班子的机构建立起来，抓紧落实乡、镇、街配备专职干部的工作。

第三，进一步加强基层基础工作，首先是大力加强基层组织建设，把不满五人派出所和不满四人法庭的问题抓紧解决好；对治保调解组织进行整顿充实，并加强对他们的工作指导。同时，进一步加强综合治理的各项基础工作。当前，着重抓好对重点人口、流动人口、暂住人口和收旧等特种行业的管理，建立健全以治安巡逻(联防)队为主体的群防群治组织，进一步完善群众自我教育，自我管理，自我约束和自防自治的机制。此外，进一步落实内部单位的管理制度和防范措施，加强社会面的控制；落实对轻微违法人员的帮教工作，努力逐步改变基层基础工作薄弱的状况。

(三)继续坚定不移地贯彻执行“严打”方针，努力提高“严打”质量。严厉打击严重刑事犯罪是邓小平同志提出的坚持“两手抓”、“两手硬”的战略思想的重要内容，是抓好综合治理工作的首要环节。中央一再强调，对严重危害社会治安的犯罪分子采取依法从重从快惩处的方针绝对不能动摇。当前要进一步统一思想，正确认识和处理贯彻“严打”方针同严格依法办事的关系，防止和克服把贯彻“严打”方针同“办铁案”对立起来。对严重危害社会治安的杀人、抢劫、车匪路霸、流氓滋扰等严重犯罪活动，必须坚持集中力量，快侦快破，快审快结，依法严惩。坚持从实际出发，什么问题突出就集中力量解决什么问题。重点打击暴力犯罪和团伙犯罪，特别是带黑社会性质的流氓团伙和车匪路霸，一经发现就狠狠打击，决不手软。同时，坚持宽严相济，充分发挥政策和法律的威力，最大限度地分化瓦解犯罪分子。

(四)深入开展社会治安重点治理和反盗窃斗争。重点治理是迅速改变局部地区治安面貌的有效方法。根据全国和全省重点治理经验交流会议的部署，我们初步拟定了今年全省社会治安重点治理工作方案。根据各地初步摸排的情况，今年全省需要进行重点治理整顿的地方和单位共331个。其中县市8个，乡、镇、街212个，单位32个，复杂地段和场所79个。这些地方和单位需要解决的主要治安问题是抢劫、车匪路霸、流氓滋扰、重大盗窃和破坏电力通讯设备等犯罪活动。今年重点治理工作，力求在坚持“严打”、“严治”的同时，紧紧跟上综合治理其他措施，力求解决好深层次的问题，做到治理一处巩固一处，治理一片好转一片，使重点治理工作在新的一年取得更大成效。反盗窃斗争是综合治理的突破口，是重点治理工作的一个重要方面。根据省综合治理委员会的统一布置，去年10月至今年底为反盗窃斗争第一阶段。今年是反盗窃斗争能否取得成效的关键一年。我们打算在抓好侦察破案、严惩盗窃犯罪分子、继续广泛发动群众的同时，重点抓好三个方面的工作。一是继续抓好反内盗斗争，特别要抓好大中型企业的反内盗斗争；二是抓好农村盗杀耕牛、盗窃农用生产资料等犯罪活动的打击处理和防范工作；三是抓好居民住宅区的安全防范。为了造成必要的打击声势，拟于今年适当的时候在全省范围内开展两次集中打击行动，掀起两次反盗斗争高潮。

(五)进一步加强督促检查，促进全省综合治理工作平衡发展。根据我省去年综合治理工作的发展情况及其势头，今年还要在督促检查上下功夫，一级抓一级，层层抓落实，并进行检查验收。对工作做得好的，及时给予表彰，并推广交流其好的经验；对工作不力的，进行批评督促，严格实行奖惩兑现。我们拟于今年底在全省范围内开展一次综合治理检查评比活动，在此基础上，召开第五次全省综合治理经验交流大会，以促进全省综合治理工作平衡发展。

四、加强社会治安综合治理地方立法及执法检查的建议

加强社会治安综合治理地方立法工作是落实综合治理方针的一项重要法律措施。1989年中央1号文件曾指出：“综合治理要法律化、制度化，建议国家立法机关对这个问题加以研究，尽快立法，把综合治理纳入法制轨道。”去年中央7号文件又提出：“各省、自治区、直辖市尚未制订社会治安综合治理法规的，要在今年内制定出来，付诸实施。”近些年来，省委、省人大、省政府对综合治理的地方立法工作一直很重视。1984年，省人大常委会作出了《关于进一步加强社会治安综合治理的决定》。1987年，省人大常委会通过颁布了《湖北省机关、团体、企事业单位安全保卫工作条例》。同时，还颁布了一些与综合治理有密切关系的地方性法规和法规性文件。这对综合治理工作的正常、顺利开展起了重要的保障作用。随着综合治理工作的不断深入，进一步加强这方面的地方立法工作已显得十分重要而紧迫。因为综合治理包括打击、防范、建设、教育、管理、改选六个方面的工作，涉及到社会的方方面面，只有把它逐步纳入法制轨道，才能做到经常化，制度化，使一些措施具有一定的约束力，真正落到实处。当前，综合治理的地方立法工作已经具备了一定的条件。一是中共中央、国务院和全国人大常委会制定了两个重要《决定》，有了一系列原则和政策精神；二是我省十年多综合治理工作积累了不少经验，有一定的实践基础；三是实际工作中需要通过立法解决的主要问题基本上是清楚的，也摸索了一些可行的对策措施，四是社会各方面有要求。根据工作需要和条件成熟情况，我们建议尽快着手制定以下三方面的地方法规：

1、关于制定社会治安综合治理条例的问题。

1984年省人大常委会审议通过的《关于进一步加强社会治安综合治理的决定》，由于当时的客观条件所限，对一些问题规定得不够明确具体，很难适应当前工作的需要。因此根据中央的指示精神和有关法律规定，结合我省实际，再制定一个比较全面的综合性地方法规，把综合治理的职责、任务、原则、制度等明确规定下来，是非常必要的。1990年，经省人大法委同意，我们已经草拟了《湖北省社会治安综合治理条例(草案)》，并请一些部门、专家和基层的同志进行了反复论证。建议适当的时候提请省人大常委会审议通过。

2、关于治安巡逻(联防)队有关问题的立法。治安巡逻(联防)队是当前维护社会治安的一支非常重要、必不可少的群众性治安力量，在当前治安形势严峻、警力严重不足的情况下，这支队伍发挥了重要作用。但是，由于缺乏明确的法律规定，其具体职责、管理方式、人员和经费来源等方面都不够明确，致使这支队伍很不稳定，工作困难很多，存在的问题也不少。因此，迫切需要制定这方面的地方性法规。

3、关于鼓励人民群众同违法犯罪作斗争方面的立法。见义勇为是中华民族的传统美德。但因为群众在社会上见义勇为而致伤、致残或致死的，在生活、医疗、抚恤等方面缺乏政策法律保障，直接影响了群众同犯罪分子作斗争的积极性。尽管有的地方建立了“见义勇为奖励基金”，但这项基金数额较小，只能起表彰和鼓励作用，不能解决致伤、致残、致死人员的生活保障问题。因此，我们建议把在社会上见义勇为致伤、致残、致死的，与单位职工因工致伤、致残、致死的同等看待。国家和社会应当管起来，让他们生活有保障。这方面也迫切需要通过立法加以明确。

在加强社会治安综合治理立法工作的同时，加强对综合治理各项法律、法规等执行情况的监督检查也十分重要。全国人大常委会委员长会议已经决定把《关于加强社会治安综合治理的决定》的执行情况作为今年重点检查的三项法律之一，省人大常委会就此作出了部署安排，这对于推动我省综合治理的发展无疑具有积极的作用。为此，我们建议，在重点检查全国人大常委会《决定》执行情况的同时，组织力量对省人大颁布的《内保条例》等地方性综合治理法规、规范性文件的执行情况开展检查。通过检查，进一步提高各级党政领导的认识和重视程度，增强各部门的参与意识，促进综合治理各项工作措施落实到位，使我省社会治安综合治理工作再上一个新台阶。

以上报告，请予审议。