1999年5月31日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第10次会议上

省土地管理局局长   韩 永

主任、副主任、秘书长、各位委员：

今天，我受省人民政府的委托，报告我省贯彻执行《土地管理法》情况，请予审议。

一、《土地管理法》颁布实施以来我省土地管理工作取得显著成效

(一)摸清土地资源家底，加强基础业务建设

我省从1984年开始到1997年结束，历时14年开展的土地资源详查工作，第一次全面查清了全省18.59万平方公里土地的类型、数量、质量、分布及其利用现状。调处了2万多起土地权属纠纷，调绘地类图斑656万个，汇总编写了《湖北省土地利用现状技术》、《湖北省土地利用现状调查》等专著；我省被评为全国土地详查先进单位（全国共5个），其成果荣获部科学技术进步一等奖。

从1991年开始，全省全面开展土地登记工作，对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利依法登记。到1998年，全省城镇建成区完成地籍调查1618.13平方公里，发证73.93万宗，分别占总面积、宗数的76.94%和73.1%。全省103个市区县，除秭归、兴山、巴东因三峡工程移民搬迁外，其余均开展了土地登记。

（二）贯彻土地基本国策，划定基本农田保护区

《土地管理法》第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。1988年开始，我省原荆州地区率先在全国划定基本农田保护区。随后，省政府颁发了《湖北省基本农田保护试行办法》，省土地管理局制定了《湖北省划定基本农田保护区技术规定（暂行）》，对基本农田保护实行分级保护；各地做到三落实：即保护面积落实、保护片块落实、保护责任人落实，并制定了“保护区内不准烧窑、不准扳砖、不准挖鱼池、不准挖沙取土、不准葬坟”等制度，耕地保护率达81%。

根据《土地管理法》关于“实行土地用途管制”和土地利用总体规划编制实施修改的规定，近两年来，我省加强了土地用途管制，扎扎实实开展新一轮各级土地利用总体规划的修编工作。全省91个市、县单位的土地利用总体规划全部评审完毕，并根据中央根治水患的“三十二字”指导原则，重新调整了部分市、县的规划；已经完成95%个乡（镇）的土地利用规划修编工作，省级土地利用总体规划已完成并经省政府审查同意，上报国务院审批。

（三）服务经济建设，加强建设用地管理

一是坚持建设用地全程管理搞好服务。要严格建设用地审批制度，批前搞好论证，为用地单位当好参谋选好址；批中严格审批，防止以土谋私；批后跟踪管理，依法履行登记。1990年到1998年末，全省共审批国家、集体建设用地2万多宗。组织专班服务国家重点项目，确保了如汉川电厂、隔河岩电站、京九铁路、宜黄公路、京珠高速公路、三峡工程等一大批重点建设项目用地的需求。

二是坚持利用科技成果搞好服务。利用土地详查与土地登记成果为制定国家经济和社会发展计划、为国家重点项目建设的选址和安置补偿、为土地权属纠纷的调解、为农业结构调整和行政勘界、为地类和土地费税等级的确定等提供科学、法律依据，节省了大量的人力物力和财力，促进了社会的稳定。

（四）深化土地使用制度改革，加强土地资产管理

一是清理门店出租，实行“两补”到位。1990年5月19日国务院第55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布实施后，我省在全国率先开展了以门店出租为主要对象的土地市场清理整顿工作，对擅自出租、转让、抵押国有土地的，一律依法补交土地出让金、补办出让手续。

二是根据国发〔1992〕61号文件《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》精神，以新增地为主，实行“土地五统一”（统一规划、统一征地、统一管理、统一开发、统一出让）管理。到1995年底，全省各县市开始实行国有土地使用权招标拍卖，全国小城镇“地改”座谈会在监利县召开。

三是以保权转权为主，推行国有土地年租制。全国推广襄阳县“保（转）权收租”用地管理模式，我省40%的县（市）开展了这项工作。

四是建立科学的地价体系，实行宗地评估确认制。全省地（市）、县（市）、乡（镇）完成了基准地价评估工作，形成了科学的地价体系。仅1997年和1998年，全省土地管理部门共为990家改制企业进行了土地资产评估、处置和登记，依法维护了企业的合法权益。

（五）加大土地执法力度，逐步完善土地立法

1.认真进行非农业建设用地清查。1997年，根据中发〔1997〕11号文件精神，全省开展了非农业用地清查。查清了1991年至1996年全省各类违法占地案件20.73万宗，面积22.5万亩。各类案件已处理90%。其中对134宗“顶风上”案件一把尺子量到底，从严从快处理，38人受党纪政纪处分。

2.强化日常监督检查。一是深入持久地开展了创建土地“三无乡镇”（无违法批地、无违法管地、无违法用地）的活动，全省30%的乡镇达到“三无”标准；二是省政府聘请15位党外人士为特邀土地监察专员，各市、州也向县（市）委派了土地监察专员。三是分别在荆州市和浠水等5个县（市）开展土地监察体制改革和执法模范县试点，加大对土地违法占地案件的查处力度。

3.逐步完善土地立法。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国房地产管理法》，省政府提请省人大常务委员会分别于1987年9月和1996年3月通过了《湖北省土地管理实施办法》和《湖北省实施<中华人民共和国城市房地产管理法>办法》，为我省的土地资源与资产管理提供了重要的法规依据。省人民政府还就国有土地使用权的出让转让、基本农田保护、土地复垦、土地权属争议的处理等先后出台了5个政府规章，推进了土地管理法律法规在我省的顺利实施。

（六）坚持两手抓，加强执法队伍建设

《土地管理法》颁布实施以来，我省土地管理机构从无到有，队伍从小到大，不断巩固完善，省、市(州)、县（市）、乡（镇）四级管理机构健全，网络已经形成。全省土地系统现有干部职工2万余人，在狠抓土地管理各项业务工作的同时，注重精神文明建设，全省土地系统有123个集体和153名个人获省部级表彰，有806个集体获当地政府授予的文明单位称号。

二、贯彻执行《土地管理法》存在的主要问题

（一）耕地减少与人口增长的矛盾比较突出

1.人均占用量少、质量低。据统计部门年报，1998年底，我省耕地面积为4990.74万亩，人均0.844亩，低于全国1.4亩、世界3.75亩的人均水平，是全国人均耕地的60.3%，世界的22.5%；全省有30多个县（市）人均占地水平低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线；有16个县（市）低于0.5亩，是全国人均耕地的35.7%，世界的13.3%。由于水土流失，土地污染和被掠夺式经营，造成耕地环境恶化。

2.人地矛盾突出。“七五”期间全省耕地减少116.75万亩，年均减少23.35万亩；“八五”期间耕地减少211.8万亩，年均减少42.36亩，比“七五”增长81%，人口增加332.78万人。“九五”到2010年，我省耕地面积还将继续减少。根据《全国土地利用总体规划纲要》，从1997年至2010年，我省耕地面积还将减少535万亩，其中建设占用145万亩，生态退耕320万亩，灾毁70万亩，除规定土地整理开发增加耕地面积255万亩外，净减280万亩，耕地实际保有量为4710万亩，到2010年人口将达到6524.92万，人均耕地只有0.72亩。人口与耕地的反向增减，使我省耕地的供求差距不断拉大，给我省国民经济的可持续发展带来严峻的挑战。

3.后备资源严重不足。我省宜开发耕地面积有530万亩，大部分分布在山区县市，开发难度大，产出效益低，耕地开发呈递减趋势。“六五”期间年均开垦17万亩，“七五”降到10.8万亩，“八五”只有6.7万亩。

（二）国有土地资产流失比较突出

不少企业将土地资产的处置与管理游离于企业的改制改组与改革之外，隐瞒地价，变相压价，无偿划转土地的现象较严重。在房地产开发经营中，一部分收益流进了单位的小金库和个人的腰包；门店擅自出租、转让、抵押在有的地方尤为突出，既不交国有土地使用权出让金，也不补办出让手续，有的单位仅凭优越的地理位置搞门店出租一年赚钱几百万；还有的规定凡在本地投资的非农业建设占用土地不要钱，严重地破坏了土地的社会主义公有制，土地所有者的所有权在经济利益上没有得到充分的体现。

（三）盲目占用耕地的现象比较突出

一是城镇无限制外延扩张。“八五”期间，全省城镇用地855.5平方公里，其中城市建设用地增加602.3平方公里。全省68个小城镇建设试点统计，现状总用地100多平方公里，规划到2000年用地就增加到350平方公里。二是各类开发区盲目建设大量占用耕地。“八五”期间，全省开发区最多时达383个，规划面积1226平方公里，经过清理，到1997年4月，全省各类开发区（其中省级以上的开发区25个），规划面积670多平方公里，新征用土地6.9万亩，其中耕地5.75万亩，闲置荒芜3.1万亩。此外，全省农业结构调整占用耕地较多。仅“八五”期间就占用149.5万亩，挖鱼池、栽果树等，占同期耕地减少的70%。        

（四）新法实施后的突出问题是土地用途管制与发展经济的矛盾比较突出

根据《土地管理法》规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。县级规划要划分土地利用区，明确土地用途，乡（镇）规划还要确定每一块土地的用途，并予以公告。但随着我省农业产业化、小城镇建设、乡镇企业、民营经济等的快速发展，一方面进一步加剧了农用地与建设用地的矛盾，另一方面由于长期以来粗放型利用土地带来的惯性作用，加重了用途管制的压力，使有的地方土地利用总体规划难以落实到位，不利于节约和合理用地。

（五）土地统一管理的职能有待进一步加强

《土地管理法》明确规定，实行城乡土地、土地资源与资产的统一管理。但目前统一管理还没有完全到位，就连土地登记这一法律明确规定的问题，没完全解决。如武汉市长期一地两证，土地部门发土地证，房产部门也发土地证，土地登记难以受到法律保护，土地权属纠纷不断。

（六）土地法制建设有待进一步加强

新《土地管理法》的出台，是社会主义市场经济发展的必然，《湖北省土地管理实施办法》的修改势在必行。在农村，由于缺乏相应的法规、科学依据和经济制约手段，对农村住宅用地超标、闲置、自发交易等行为难以查处。在城镇，对国有土地租赁、对企业土地产权变化、土地资产流动的监督与管理等缺乏充足的法规政策依据。土地利用总体规划的实施还需要配套的法规作保证。有些领导把发展经济与保护耕地、长远利益与眼前利益对立起来，不少大案要案，出现以权代法、以言代法现象，上不追下不查，上面追下难查，查出后难处理。大案要案查处难，目前已成为耕地保护、土地资产管理的一大隐忧。

（七）土地管理队伍建设有待进一步加强

一是机构队伍编制经费短缺，创收任务过重。全省土地管理系统编制11780个，只占总人数的57.3%，缺额率高达42.7%，86%的人头吃管理费，人员每年按15%左右的速度递增；甚至，有的地方政府片面认为土地使用制度改革就是多卖地，卖好地，以地生财，以地发财，忽视了优化土地资源配置，提高土地利用率的真正目的，把土地管理部门当作“第二财政”和创收单位，给土地管理部门下达的创收任务指标逐年上升。这些问题直接影响了队伍的稳定，造成执法不严、乱占滥用的问题不断出现。

二是土地管理队伍有的政治思想素质和业务素质较低，责任心事业心不强，业务水平工作能力较差，不适应土地管理工作形势；有的大事化小，小事化了，执法不严，违法不纠；还有极少数的以土谋私、以权谋私，腐化堕落，既损坏了部门形象，又败坏党风政纪。

三、进一步贯彻落实《土地管理法》的措施

九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过了《土地管理法》，这是我国土地管理事业的一件大事。新法的首要目标就是贯彻土地的基本国策，确保耕地总量动态平衡。这对于促进土地利用方式、土地管理方式的根本性转变，对于保障国家经济和社会发展的全局，对于保护中华民族的可持续发展将产生重大、深远的影响。为了认真贯彻实施《土地管理法》，国务院办公厅最近印发了《全国土地利用总体规划纲要》（国办发〔1999〕34号），《纲要》规定，湖北省土地利用发展方向和管理措施是：强化耕地保护，严格控制城乡居民点建设占用耕地；优先保障重点建设项目用地，其他建设用地以内涵挖潜为主，加强工矿废弃地复垦和土地整理，有计划有步骤地退耕还林、退田还湖。我省土地管理工作必须坚决贯彻实施《土地管理法》和《纲要》精神，解决存在的问题。从我省的实情来看，今后一段时期的主要措施是：

第一、加强土地法规的宣传教育。新《土地管理法》的立法指导思想，就是要切实保护耕地。我国人口众多，土地资源相对不足，耕地资源更是宝贵，这种基本国情决定了中国必须实行世界上最严格的土地管理制度，这是不以人的意志为转移的客观规律。因此，要紧紧围绕耕地保护这个中心和首要问题，重点普及土地科学知识，强化土地法制教育，增强土地忧患意识和依法用地、按规划用地的意识，提高对耕地保护重要性的认识，切实转换人们管地用地的旧观念，树立新观念，充分发挥舆论宣传的教育、鼓舞和先导作用。

第二、加强土地执法监察。加紧查处各类土地违法案件，严格查处有法不依、执法不严和以言代法、以权代法的违法行为，对重大违法用地案件实行下查一级、处理上报一级的做法。对破坏耕地、越权审批、炒买炒卖土地构成犯罪的，要追究刑事责任。省、市要抓反面典型，公开处理，教育一片，震慑一方。积极开展土地执法巡回检查工作，总结推广“土地监察体制改革”、“土地执法模范县”的经验，充分发挥各级土地监察专员的监督检查作用。

第三、加强对土地规划实施的管理，强化土地用途管制。将各级土地利用总体规划纳入国民经济和社会发展规划，市（县）和乡（镇）土地利用总体规划经批准后，建立公告制度，广泛接受社会对规划实施的监督；严格控制土地利用总体规划的指标，根据土地利用总体规划和相关专项规划对建设项目用地进行预审，包括项目用地规模、布局、耕地占补平衡措施等；认真落实农用地转用审批制度，严格限制农地转用，不符合规划用途的不得转用。

第四、加强土地整理、复垦工作。一是以灾区农村土地整理为重点，结合灾后建设移民建镇工作，对田、水、路、林、村进行综合整治，积极主动地配合抓好全国土地整理示范区（公安县的五个乡镇）的工作，培养省级整理示范区样板。对灾毁耕地，要做好综合整治规划，争取三至五年完成沙压耕地的整治。二是对非灾区农村以迁村腾地为重点，采取“规模搬迁、小村集并、缩村填空、滚动搬迁”等多种形式，有计划地组织实施土地整理复垦工作。对废台基、废禾场、废坑塘、废矿址等逐一清理，全面整治，扩充土地供应渠道。

第五、加强城镇建设用地管理，推进城镇土地集约利用。严格执行国家规定的城市建设用地指标。凡城市人均用地超过规定标准，闲置土地没有充分利用的，城市建成区不得外延扩大。要依照国家产业政策，把土地有偿使用和企业改革、产业结构调整紧密结合起来，促进城镇土地合理流转。要严格控制村镇建设外延扩大，特别要严格控制小城镇建设占用耕地和林地，采取有效措施，推进旧城改造和旧村镇改造，促进居民点向中心村和集镇集中，乡镇企业向规划工业用地区集中，对各类开发区要坚决坚持“开发一片，建成一片，收效一片，滚动开发”的原则供地。

第六、加强土地资产管理。在继续推行土地“五统一管理”、土地年租制的同时，据市设场，在有条件的地方建立统一规范的土地交易市场，加强地块的信息引导，充分调剂土地余缺，提高土地利用效率；充分利用土地科技成果，对城镇规划区内未利用土地和利用低效率的土地进行统计登记，进行统一收购、储备、开发、利用，充分盘活土地存量；加强对改制改造改革企业土地资产的管理，严格土地资产确权——评估——确认——处置——登记的管理程序。

第七、加强土地管理队伍机构建设。进一步地完善廉政机制，制定防范措施，开展创建“全省精神文明系统”活动和“十佳单位”、“十佳个人”活动，把“建一流班子，造一流队伍、树一流形象”作为精神文明建设的重要标志来抓。积极配合机构编制部门，解决好系统内部机构、编制、人员、经费等各方面的问题，特别是要加强执法队伍建设，解决基层土管所干部的公务员身份问题，以适应市场经济和机构改革的需要。

各位主任、副主任、秘书长、各位委员，我们建议省人大进一步加强对土地执法的监督检查，加大对大案要案查处工作的督办力度，把对全省土地资源利用、保护、开发与土地执法情况的视察纳入近两年的计划，对越权审批、乱占滥用耕地、炒买炒卖地皮等涉及土地犯罪的，抓重点抓典型，监督查处程序，审查查处结果，教育干部群众遵纪守法。