——1992年1月15日在湖北省第七届人民代表大会常务委员会第24次会议上

省水利厅厅长  童文辉

主任、各位副主任、各位委员：

我受省人民政府委托，现就《湖北省实施<中华人民共和国水法>办法(草案)》说明如下：

一、制定《办法》的必要性

1988年，全国人大常委会制定了《中华人民共和国水法》。《水法》是调整全国开发、利用、保护、管理水资源和防治水害等有关活动的基本法。为了使《水法》能够在各地得到全面深入地贯彻执行，《水法》第五十二条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以依据本法，制定实施办法。”

我省位于长江中游，长江、汉江贯穿全境，沿江两岸湖泊众多，素称“千湖之省”。由于长江、汉江上游汛期洪水量大势猛，我省境内河床安全泄量小，沿江两岸常常发生洪涝灾害；全省境内虽然多年平均年降雨量1200毫米，水资源总量946亿立方米，但人均水资源只有2100立方米，低于全国人均2700立方米的水平，有些地方人均水资源不到1000立方米，水资源的供需矛盾十分突出。“水袋子”和“旱包子”的问题并存，制约着我省国民经济的发展。因此，水的问题历来是关系我省安危兴衰的头等大事。

解放后40多年来，全省新建、培修、加固江河堤防9324公里；建成水库6326座，总蓄水能力482亿立方米，有效灌溉面积2051万亩；建成固定排灌站16580处，装机24651台、189万千瓦，机电排灌设施控制面积1360万亩，除涝面积1808万亩。我省江河堤防总长、水库座数、泵站装机容量均居全国各省、自治区、直辖市之首。但是，广大人民群众和各级领导在长期的兴水利、除水害实践中逐步认识到，各部门在开发利用水资源方面的多龙治水，各自为政，滥采滥用，浪费水、污染水，以及已建水工程缺乏严格管理与法律保护，设施被盗窃破坏严重，工程效益衰减，河道行洪障碍屡禁不止，水土流失有增无减等问题的存在，对今后的国民经济建设发展和人民生活水平提高十分不利。开发利用水资源和防治水害的长久大业，必须坚决走上法制的轨道，逐步实现依法治水、依法管水、依法用水。为此，在全面贯彻执行《水法》的基础上，结合我省实际情况，制定《湖北省实施<中华人民共和国水法>办法》，对有关问题作出更为具体规定的水管理地方性法规，是十分必要和紧迫的。

二、起草经过

1989年夏，根据省人大立法计划的安排，我厅组织了《实施水法办法》起草小组，并于同年10月拿出代拟稿在全省水利工作会议上组织讨论。此后在全省水利系统内部自上而下、自下而上进行了反复的调查研究、征求意见和讨论修改。1991年6月，在全省水政水资源负责干部培训班及工作会议上统一意见后，将代拟稿正式上报省政府。前后五易其稿，历时两年。

省政府法制办公室承办《实施水法办法》代拟稿后，邀请省人大财经委提前参与，将代拟稿分别发送各地、市、州、县(市)人大、政府(行署)和省直有关部门征求意见，并组成联合工作组到孝感、襄樊、荆门、荆州等地、市进行调查。同年10月，省政府法制办公室分两批召集省城建厅、林业厅、交通厅、地矿局、土管局、环保局、物价局、水产局有关专业人员进行论证协调。在上述工作的基础上，省政府法制办公室对代拟稿前后进行了三次较大的修改。经1991年12月31日省政府常务会议原则通过，现报请省人大常委会议审议。

三、几个需要说明的问题

(一)关于《办法》草案的主要内容

《办法》草案共八章四十二条。除第二章管理机构与职责是增加的外，其余各章都沿用《水法》各章的名称。各条款起草的基本原则是，凡《水法》已作具体规定的，《办法》草案一般不予重复；凡《水法》是原则规定的，《办法》草案结合本省实际情况，作了比较具体的规定。

(二)关于水资源的管理体制

《水法》第九条规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。”但在贯彻执行中，水利厅与城建厅对这一法律条文有不同理解。双方分歧的焦点是关于城区地下水的管理分工。城建厅认为，所谓分部门管理，就是由城建部门管理城市水资源，水利部门管理农村水资源；城区地下水的权属管理和开发利用管理都由城建部门负责实施。水利厅认为，各级人民政府的水行政主管部门是国有水资源的产权代表，水资源的所有权必须统一管理，城、乡水资源不能也不可能分割开来。况且，实行水资源的统一管理，并不是水利部门“包打天下”，城建部门也承担有城区地下水的开发利用管理和保护的责任，只是不能把水资源的开发利用的“分部门管理”扩大到水资源所有权的统一管理。

对于以上有争议的问题，《办法》草案根据国务院批准的水利部、建设部“三定”方案和国务院总理办公会议纪要、国家机构编制委员会会议纪要的规定，规定各级水利部门是同级人民政府的水行政主管部门，代表国家对城乡水资源行使所有权的统一管理；规定各级水行政主管部门按照地域管辖范围，对水资源的所有权进行分级管理；规定同级人民政府有关部门在遵守水资源权属统一管理的前提下，负责分工范围内水资源的开发利用管理和有关协同管理。这样，就把我省水资源的统一管理与分级、分部门管理的关系理顺了，比较好地把《水法》第九条规定的水资源管理体制落到了实处。

(三)关于实行取水许可制度和征收水资源费

《水法》第三十二条规定：“国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的实行取水许可制度。”我省在总体上虽说水量不少，但长江、汉江的过境客水往往以洪水形式出现，利用率不高，或者需要很大的投资。仅靠本境水资源，鄂西、郧阳、宜昌、襄樊、孝感、咸宁、黄冈等地都存在大片缺水地区。孝感市由于过量开采地下水，现已出现三倍于城区面积的地下水漏斗区。即使目前是丰水区的地方，随着国民经济发展、人口增长、用水量增加，将来也可能变为缺水区。水资源危机的严峻现实，不独我国北方存在，我省也同样存在。加强水资源统一管理，实行取水许可制度，进行水量宏观调控，搞好上下游、左右岸各地区、各部门的用水分配，控制适度开发利用，防止滥取滥用，保护好水量水质，以适应国民经济发展和人民生活需要，是势在必行的，早实行早主动。所以《办法》草案依法规定在全省统一实行取水许可制度。同时，根据我省实际情况，《办法》草案对取水许可的适用范围作了限制，一是只选用于直接从地下或者江河、湖泊取水的单位；二是为家庭生活、畜禽饮用取水和其他少量取水，以及因农田抗旱设立临时取水点的，不适用取水许可制度。

长期以来，一些单位和个人，错误地认为天上落雨地下流水，水是取之不尽、用之不竭的，水是最不值钱的，没有“水是国家所有的一种不可替代的宝贵资源”这种观念。所以，浪费甚至破坏水资源的问题十分严重。为了改变这一状况，《水法》明确规定开征水资源费，实行多取水多交费，少取水少交费。这样规定有利于促进全社会计划用水、节约用水、爱惜和保护水。所以《办法》草案依照《水法》作了征收水资源贸的规定。

鉴于取水许可制度相征收水资源资涉及面广、影响大和政策性强，还有待于根据国务院即将出台的有关规定、并在进行充分调查研究和广泛听取各方面意见的基础上，制定适合于我省实际情况的具体办法。所以《办法》草案尚未就上述问题作出具体规定。只写了由省政府根据国务院的规定另行规定。

(四)关于划定水利工程管理范围和保护范围

《水法》第二十九条规定：“国家所有的水工程，应当按照经批准的设计，由县级以上人民政府依照国家规定。划定管理和保护范围。”在划定水工程管理和保护范围的调查研究中，我们发现存在两个问题，一是江汉干堤及重要支堤的禁脚地，有的过去所划范围不足，现在补划，牵涉大量的农村集体所有和使用的土地；二是有的水工程的管理范围，在过去人治色彩较浓的年代。范围虽然划足了，但其中划占了一部分农村集体所有的土地，当时未办征地手续。

鉴于以上两种情况，我们现在一要划好水工程的管理和保护范围；二要尊重历史，着眼现实，避免与农村集体经济组织发生土地纠纷；三要从国家财政着想，各级人民政府目前不可能拿出一大笔资金来补办历史上已形成占地的征地和新的征地手续，所以《办法》草案第二十二条规定“水工程管理范围和保护范围的土地。其所有权和使用权不变”和“也可以按已经形成的历史习惯处理。”这样既贯彻执行了《水法》，又解决了历史遗留问题，比较符合湖北省的省情。

(五)关于开征河道工程修建维护管理费

长期以来。我省江河堤防工程岁修，年年都是由农民挑土筑堤，而受益范围内的工商企业等单位却没有承担义务，这就把应由全社会承担的修堤义务都推给了农民，十分不合理。

为解决这一问题，《办法》草案第二十七条根据《河道管理条例》第三十九条的规定。

规定“受益范围明确的堤防、护岸、水阐；圩垸和排涝工程设施，水行政主管部门可以向受益的工商企业等单位和农户依法收取河道工程修建维护管理费。此费收取以后.农民上堤挑土，水利部门按方付款。这样就减轻了农民的负担，为农民办了一件实事、好事。

(六)关于防汛抗洪

我省江汉平原大多数地方的海拔高程是二十多米、三十多米，而汉江、长江的最高洪水位却是海拔三十多米、四十多米，堤防保护范田内的工商企业和人民群众头顶一盆水防汛抗洪历来是我省的头等大事。因此，《办法》草案用较大篇幅对防汛抗洪问题作了规定。鉴于国务院已颁布《防汛条例》，为避免重复，《办法》草案只着重就防汛抗洪工作中特别重要而且具有湖北特点的问题作了原则规定。

以上说明，请予审议。