武汉市人大常委会

湖北省人民代表大会常务委员会：

现就制定《武汉市城市规划管理办法》(以下简称《管理办法》)的有关问题说明如下：

一、制定《管理办法》的必要性

城市规划是城市建设和发展中的“龙头”，也是城市人民政府管理城市建设的重要内容。为了加强城市的规划、建设和管理，1981年，市人大常委会审议通过了《武汉市城市规划实施管理办法》(以下简称原“办法”)。原“办法”的施行，对促进我市城市规划和科学合理，保证城市规划的正确、顺利实施，起到了积极作用。但是，随着我市城市改革和城市经济的发展，原“办法”已不能完全适应城市规划管理工作的实际需要。特别是《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)和其他相关法律、法规的相继颁布施行，需要对原“办法”规定的一些内容进行相应的修改和补充。同时，城市规划管理中出现的新的问题、新的情况也需要用法规加以规范。因此，制定一项本市城市规划管理方面的地方性法规是非常迫切和十分必要的。

二、制定《管理办法》的法律依据和经过

《城市规划法》是我国在城市规划、城市建设和城市管理方面的第一部法律。因此，《管理办法》主要是根据这部法律以及其他相关法律、法规制定的。

1989年12月，市人民政府即着手《管理办法》的草拟工作。经过深入调查，广泛征求意见，七易其稿，才形成《管理办法(草案)》，并于1990年10月提请市人大常委会审议。市人大常委会先后召开七次座谈会，认真听取和吸收各方面意见，同时征求了省人大有关专门委员会同志的意见，反复进行修改。经市八届人大常委会第19、22两次会议审议通过了《管理办法》，现报请省人大常委会审议批准。

三、对《管理办法》中几个问题的说明

1、关于城市规划区范围问题。按照《城市规划法》和国家划分城乡标准的规定，设市城市和建制镇属于城市的范畴，因此，《管理办法》第二条规定本市城市规划区分为市规划区和建制镇规划区。为明确两级规划区的范围，第二条还规定市规划区包括市区以及本市行政区域内的城市水源保护区、风景名胜区、历史文化遗址及重要交通设施和其他建设发展需要实行规划控制的区域。建制镇规划区包括镇区、近郊区以及本镇行政区域内其他应当实行规划控制的区域。

城市规划区的具体范围，根据《城市规范法》规定，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。我市的总体规划此前已经国务院批准，这次只是进行补划，而且补划的内容，城市人民政府还要按照原审批程度，报法定的总体规划审批机关备案。

2、关于城市规划的管理体制问题。建设部规定城市规划管理审批权只能集中，不能下放。根据这个原则，我市对市区实行规划审批权集中在市的办法，市区行使规划实施检查权。为在地方性法规中明确各级职责，《管理办法》第五条规定市城市规划管理局是本市城市规划行政主管部门，负责全市的城市规划管理。市区城市规划行政管理部门在市城市规划行政主管部门领导下，按照规定权限，负责本行政区域内的城市规划管理。郊区、县城市规划行政主管部门在市城市规划行政主管部门指导下，按照规定权限，负责本行政区域内的城市规划管理。同时为充分发挥街道办事处、镇(乡)人民政府在城市规划实施中的作用，《管理办法》第四十八条规定街道办事处、镇(乡)人民政府应当对城市规划的实施协助进行管理。至于市区城市规划行政管理机构如何设置，考虑到近几年体制改革和机构调整仍在进行，目前的机构还可能有变化，因此，《管理办法》中未作具体规定。

3、关于新区开发和旧区改建的原则问题。新区开发是城市建设和发展的重要组成部分，在集中成片地开发建设时，过去曾出现过没有配套建设街道办事处、公安派出所的办公用房和其他与人民生活密切相关的某些设施，致使居民转不了户口和粮油关系，给日常生活带来了很多不便。为此，《管理办法》第十三条根据国家“城市规划定额指标”，采取归类概括方式规定开展区内的基础设施、公共设施和行政管理设施应当按照国家规定的居住区级、小区级规模和指标配套，与住宅同步建设，同步验收。旧区改建主要是根据加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，结合我市实际，在《管理办法》第十四条中分层次提出要求。对危房棚户、设施简陋、交通阻塞、环境污染和渍水严重地区应当重点进行综合整治，需要集中成片拆除重建的，应当统一规划，分期实施；对部分建筑质量低劣、设施短缺的地区，应当进行局部调整改建，使各项设施逐步配套完善。

4、关于建设用地规划管理问题。在这方面，《管理办法》的指导思想是通过制定办法，明确建设用地规划管理与土地管理的关系。按照《管理办法》第十八条规定，建设用地规划管理的主要内容是：项目选址、定点，按照规划设计方案和总平面布置图核定用地性质和范围，核发建设用地规划许可证。通过对建设用地规划管理的界定，使之区别于土地部门的管理。《管理办法》第十六条分项规定了市、郊区、县城市规划行政主管部门对城市规划区内建设用地的规划审批权限，其中审批分工原则是参照《土地管理法》的规定和我市实际作法规定的。这里对建设用地规划管理的分级审批是仅从规划管理角度规定的，并不取代土地管理部门对土地的管理。因此《管理办法》第十八条第四项就规定了“建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，按照规定向土地管理部门申请用地”。

5、关于收取规划管理费问题。城市规划行政主管部门在审核设计图纸、核发建设工程执照时收取“规费”，是解放以来一直执行的规定，我市一直也是这样做的。《城市规划法》将过去核发建设工程执照定为核发“建设工程规划许可征”后，有些城市把收取“规费”(有的称执照费或工本费)改为“按规定缴纳规划管理费”，同时将审图费、规划许可证等费一律取消。建设部城市规划司曾将这方面情况转发各省、自治区、直辖市和计划单列市建委，同时抄送各省会城市规划局参考。根据我市实际并参照外地城市作法。《管理办法》第三十条规定了建设单位或者个人按照规定缴纳规划管理费。

6、关于建筑管理技术规范问题。原“办法”规定了我市房屋的建筑间距，现已为市民所接受。但是，按照国家的技术规范要求，实际建设中的问题相当复杂，技术性较强。随着城市建设的发展，高层建筑越来越多，房屋的平面设计形式多样化，国家的技术规范也在相应修改和补充，办法中仅规定房屋纵侧面之间以及纵侧面与山墙之间的距离，难以概全。因此《管理办法》第三十二条规定由市人民政府另行颁布。

7、关于城市建设工程的勘测、设计和施工规划管理问题。城市建设工程的勘测、设计和施工是整个实施城市规划的有机组成部分，而且直接影响规划的实施。因此《管理办法》第三十七条规定由经本市勘测、设计主管部门核发资格证书或者注册登记的单位，按照城市规划行政主管部门批准的建筑红线图和城市规划要求进行。其中勘测、设计单位的资格等级审查，按照国家规定有的是由省或者部里核发资格证书，但是必须经本市注册登记。对于施工单位的要求，则在第三十九条规定必须按照城市规划行政主管部门批准的设计图纸施工，不得承接未领取建设工程规划许可证的工程。这样规定是为完善和加强对城市勘测、设计和施工市场的管理，也是保证办法有效实施的一个重要措施。

8、关于对违法建设的处罚及行政复议问题。有关处罚问题，由于违法建设的情况较为复杂，加之历史的原因，原“办法”中关于处罚的某些规定失之偏宽，实际工作中难以有效地制止违法建设。这次主要是按照《城市规划法》作了具体规定。其中罚款幅度是根据我市的实际并参照外地城市的作法而规定的。城市的规划和建设涉及面较广，对违反其他法律、法规规定，同时违反《管理办法》规定的，要考虑到和相关法律、法规的衔接，避免双重处罚。因此《管理办法》第五十四条第三款规定除由有关主管部门按照有关规定处罚外，城市规划行政主管部门有权责令限期改正、恢复原状。有关行政复议问题，我市市区城市规划行政管理部门是市城市规划行政主管部门的派出机构，对其作出的行政处罚决定不服申请的复议，按照《行政复议条例》第十四条“对人民政府的工作部门设立的派出机构根据法律、法规和规章规定以自己的名义作出的具体行政行为不复申请的复议，由设立该派出机构的部门管辖”的规定，《管理办法》第五十六条规定“向市城市规划行政主管部门申请复议”。至于对市城市规划行政主管部门作出的行政处罚决定不服申请的复议，为与《城市规划法》的规定相一致，《管理办法》第五十六条规定：向其上一级机关申请复议”。

9、关于对城市人民政府和规划行政主管部门的约束性规定问题。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，认真执行城市规划是城市人民政府的重要职责。根据国家法律规定和我市的实际情况，为保证城市人民政府和城市规划行政主管部门严格依法行政，《管理办法》对此作了约束性规定。在第二章规定城市总体规划在报请上级人民政府审批前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。城市规划一经批准必须严格执行，任何单位和个人不得擅自改变。如确需对城市总体规划进行局部调整的，要报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案，但对作重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意，并按照原审批程序报批。在城市规划执行中，《管理办法》第七章规定市、区、县人民政府及城市规划行政主管部门应当加强对实施情况的监督检查，任期内要向同级人民代表大会或者其常务委员会报告情况。对违反《管理办法》以及有关城市规划管理技术规定审报的，《管理办法》第八章规定审批文件无效，造成经济损失的，要承担赔偿责任。并对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的也作了相应规定。

以上说明，请予审议。