——1991年2月25日在湖北省第七届人民代表大会常务委员会第18次会议上

省城乡建设厅厅长  朱生印

主任、副主任、各位委员：

我受省人民政府委托，向省人大常务委员会报告我省贯彻实施《中华人民共和国城市规划法》(以下简称)《城市规划法》的情况。

一、贯彻实施《城市规划法》的措施及其成效

《城市规划法》自1989年12月26日颁布、1990年4月1日开始实施以来，我省各级党委、人大、政府将《城市规划法》的贯彻实施作为一件大事来抓，采取了扎扎实实的贯彻实施措施，进一步加强了对城市规划工作的领导，强化了城市规划管理，取得了较大的成效。

(一)大张旗鼓地开展宣传活动。《城市规划法》颁布后，省建设厅对宣传贯彻工作及时进行了全面的部署。去年2月份，邀请省内20多名知名专家、学者和实际工作者就贯彻实施《城市规划法》召开研讨会，随后举办了地、市、州城市规划行政主管部门及规划设计院的负责同志参加的《城市规划法》学习班；同时，各市、县都把学习、宣传、贯彻实施《城市规划法》作为一项重要工作抓，成立了由政府分管领导负责的宣传贯彻《城市规划法》领导小组或办公室，并组织、领导有关部门和单位广泛开展了学习、宣传和贯彻《城市规划法》的活动。在去年4月1日《城市规划法》即将实施前夕，全省开展了宣传月活动，使《城市规划法》的宣传活动达到高潮。省人大常委会副主任李海忠、副省长徐鹏航分别发表了贯彻实施《城市规划法》的文章和电视讲话，省建设厅举行了新闻发布会，出版发行了“宣传专辑”，省电视台播放了多集电视片，省广播电台广播了多集讲座，《湖北日报》先后3次组织专版进行了宣传报道。各市、县也密切配合、协调行动，动用多种宣传工具，进行广泛宣传，其规模和声势之大，是过去所没有的。据荆州地区统计，全区层层召开各种宣传动员会议303次，参会者20多万人次，播放专题电视340小时，专题广播800多小时，举办各类培训班500多期，培训各类人员2万人次，印发宣传材料45万份，书写标语、横幅2000多条，办宣传栏4000多期，宣传车深入乡镇1700多次，发动学生宣传4万多人次。在宣传活动中，各地重点宣传了贯彻《城市规划法》的重要意义和目的，城市规划的方针和原则及其有关管理制度，违反《城市规划法》的法律责任等。通过学习、宣传，使《城市规划法》深入人心。据襄樊市抽样调查表明，市民受教育面达到90%以上。

(二)大力查处违法行为，强化规划管理。长期以来，由于城市规划管理法制不健全，缺乏必要的管理手段，违法行为屡见不鲜、屡禁不止。各地抓住《城市规划法》颁布实施的有利时机，依法清查和处理了一批违法用地和违法建设的行为。据省辖八市统计，一年来共查处违法用地和违法建设5000多起。一些严重影响城市规划，又拒不服从管理的“钉子户”，也在城市规划行政主管部门与公安、司法等部门的密切配合下，依照法律程序进行了处理，强行拆除违法建筑面积18万平方米，解决了一批老大难问题。在宣传、贯彻《城市规划法》的过程中，出现了干部群众自觉维护城市规划，积极检举揭发违法案件的可喜现象。一些过去有违法建设的单位和个人，通过学习，提高了城市规划意识和法律意识，主动到有关部门检查过去的错误做法，按规定补办手续或自动拆除违法建筑。仅武汉市就有11000多起违法建筑是由单位和个人自报的；老河口市有16户、随州市有13户自动拆除了违法建筑。通过查处违法用地和违法建设，提高了城市规划的权威性，维护了法律的尊严，城市建设秩序的整顿和城市整体环境的治理初见成效。据武汉市反映，违法建设案件已大幅度下降，1990年底与1989年同期相比违法用地下降了60%，违法建设下降了59%。

(三)初步界定了城市规划区。界定城市规划区是《城市规划法》的重要内容，是贯彻实施《城市规划法》的首要环节。《城市规划法》颁布后，我们根据实际情况，对过去没有界定城市规划区的予以补划，对过去已经界定城市规划区，但不符合《城市规划法》的要求或不适应城市建设和发展需要的，予以重新调整。到目前为止，全省设市城市、县城、建制镇已初步界定了城市规划区，约9400平方公里，占全省国土面积的5.5%。

(四)努力提高城市规划设计水平。城市规划涉及城市建设和发展的全局，编制城市规划是一项十分复杂的、政策性和技术性都很强的重要工作。1983年至1985年，根据省人民政府的部署，我省编制和审查批准了当时14个设市城市、55个县城和49个老建制镇的总体规划。随着改革开放的不断深入，实际情况发生了一些重大变化，因此，以往编制的总体规划已不适应形势发展的需要。1987年，我们又开始了全省城市和重要县城总体规划的修编工作，《城市规划法》颁布实施后，这项工作的步伐明显加快，目前已有25个设市城市和20个县城完成了修编工作，还有5个城市，28个县城预计1992年前可全部完成。在规划修编中，务求改变过去就城市论城市的封闭模式，树立开放的观念、商品经济的观念，我们积极吸取过去编制城市规划的经验教训，认真研究所在区域的经济、社会发展目标和生产力布局等情况，按照改革开放和发展商品经济的要求以及国家关于城市发展的方针，较好地注意了城市规划与国土规划、区域规划、国民经济和社会发展规划以及城市发展战略相结合和彼此衔接与协调，尽可能做到科学地确定城市的性质、规模、职能及城镇体系的结构布局。特别是近一年多来编制的一些城市总体规划，如沙市、当阳、老河口等10个市、县的总体规划，由于严格按照《城市规划法》规定的技术要求，改进编制方法，充实规划内容，从而使城市规划设计质量有了新的提高，国家建设部有关领导同志几次予以充分肯定。

(五)抓紧制定实施《城市规划法》的地方法规。为保证《城市规划法》的贯彻落实，根据《城市规划法》的规定，省建设厅于去年3月初组织专班，着手起草我省“实施《城市规划法》办法”并于去年5月完成初稿，随后在全省范围组织讨论，广泛征求意见，反复修改，形成了“实施办法(送审稿)”。“实施办法(送审稿)与《城市规划法》主要内容相对应，对我省制定和实施城市规划的方针、原则和主要环节作了具体规定，明确了城市规划管理体制和职能，提出了实行“一书两证”管理制度的基本程序和具体要求，阐明了违法单位和个人应承担的法律责任。最近，陆续有一些省、市颁布了“实施办法”，我们将进一步借鉴吸收兄弟省、市的经验，再次对“实施办法(送审稿)”进行修改后，报请省人民政府审查，尔后提请省人大常委会审议。

二、当前存在的主要问题

我省在贯彻实施《城市规划法》方面取得了显著的成绩，但由于该法颁布施行的时间不长，以及其他一些多方面的原因，还存在如下一些问题：

(一)各地宣传贯彻《城市规划法》的工作不平衡。《城市规划法》颁布实施后，各市县虽然都成立了贯彻实施《城市规划法》领导小组或办公室，开展宣传活动，但由于对《城市规划法》的重要地位和作用，以及对抓好宣传贯彻工作的重要性的认识不尽一致，因此各地措施和效果也有较大差别。搞得好的地方，宣传贯彻的形式丰富多样，措施扎扎实实，并借宣传贯彻《城市规划法》的东风，严格依法查处一批违法违章建设的案件，因而在群众中震动很大，效果十分突出。另有少数地方，虽然宣传号召的声势很大，但缺少切实可行的贯彻落实措施，或者虽然有措施，但执行不力，深度和广度很不够，因而效果不甚理想。

(二)城市规划的设计质量还不高，我省各级城镇虽然陆续编制了城市总体规划，有的城市和县城还进行了规划修编，城市开始走上了有规划，并按规划建设的轨道。但是，我们的规划还是轮廓性的总体规划，对宏观问题研究不透，对微观问题研究不细，还有不少规划缺项。分区规划，控制性详细规划和修建性详细规划，更跟不上实际需要，不能做到及时、正确地指导建设，有的建设项目任务确定以后，因规划设计跟不上面延续工期的事例也时有发生。

(三)城市规划管理还不严密，不健全，管理程序，管理目标和管理机制还没有规范化、制度化。有的地方管理过死，有的地方管理过松、过宽。建设和管理两方面的随意性都很大，“条子工程、“点头项目”仍然存在。尤其是管理制度不顺，往往因领导而异，尚不能长期稳定地指导和安排各项建设。另外在管理过程中城市规划法制尚不完备，贯彻实施《城市规划法》亟需的有关配套法规尚未出台，规划法制未形成体系，一定程度上影响了城市规划的法律效力，影响了城市规划全面地、正常地实施。

(四)城市规划区有些管理关系有待进一步理顺。一是《城市规划法》对城市规划区的界定和城市规划的审批权限等作了明确规定，但有些地方没有严格遵照执行。二是有些市、县城市总体规划进行了修编或调整，但城市规划区内的土地利用规划不能与之相适应，有的城市基本农田保护区与城市发展用地重叠，致使建设单位在征用这些土地进行建设时，要多耗费数倍征地费用，增加了基建投资，提高了建设成本，给国家带来损失。三是有些市县对在城市规划区内现有大型厂矿企业建设项目进行规划管理感到困难较大。城市规划区内的厂矿企业是城市的重要组成部分，有的甚至是城市的主体，如果没有统一的规划、建设和管理，就会各自为政，难以形成有机整体。四是不少市县城市规划区内城乡结合部没有做到统一规划、统一管理，造成了城乡结合部建设的混乱状态，给城市进一步发展带来困难。

(五)城市规划社会监督工作有待加强和改善。贯彻实施《城市规划法》，必须要有组织保障。我省在城市规划管理机构的建设方面，还存在着一些需要认真研究和加以解决的问题。主要表现为机构的设置不够规范，职责范围和管理权限不够明确，和其他有关部门的工作关系有待进一步理顺，有的力量比较单薄等。这些问题将在下一步的机构改革中，在进一步抓《城市规划法》的贯彻落实中，逐步地加以解决。长期以来，各地积累的城市规划违法案件较多，仅武汉市从1982年至1986年就查处违法建筑2400多起，1989年以来又清查出11000多起。即使在宣传贯彻《城市规划法》的过程中，各地仍有一些单位和个人进行违法建设，有的甚至对城市规划管理人员依法执行公务进行刁难、漫骂和殴打。为了有效地制止违法建设行为，必须加强城市规划管理的社会监督工作。近几年来，我省有57个市、县根据城市规划、建设、管理的需要，参照其它省、市的做法，在市、县政府的领导和支持下，建立了城市管理监察队伍，对保证城市规划实施和市政公用设施正常运转、维护市容环境卫生发挥了重要作用。但是这支队伍中的相当一部分人是退休人员或临时工，由于受许多条件的限制，其业务素质还不高，思想也不稳定，因此还存在着这样或那样的问题，迫切需要加强领导。

三、今后进一步贯彻实施的意见。

贯彻实施《城市规划法》是一项长期而艰巨的工作。要实现城市的经济和社会发展目标，规划、建设和管理好城市，适应社会主义现代化建设的需要，面临的任务十分繁重，今后我们要继续抓好如下几项工作：

(一)深入持久地开展学习宣传活动。城市规划意识和法制观念淡薄，是城市建设违法案件经常发生、屡禁不止的重要原因。因此，一定要把学习宣传贯彻《城市规划法》的工作放在十分重要的位置，认真抓好。尤其是过去在这方面走了过场的地方，更是要扎扎实实地补好这一课，真正使《城市规划法》家喻户晓，人人皆知。同时，要注意结合学习宣传活动，严格依法查处一批违法建设案件，并公诸于众，用典型事例教育和引导人们自觉遵守《城市规划法》，维护《城市规划法》的权威性和严肃性。

(二)加强领导，强化城市规划管理工作。各市、县人民政府应有一名负责人负责抓城市规划、城市建设管理工作，及时研究解决城市规划、建设、管理中的新情况、新问题，理顺各方面的关系，积极支持城市规划管理部门的工作，并为其正常开展工作提供便利条件。城市规划管理部门也要加强自身建设，加强思想政治工作，对规划管理人员进行必要的培训，不断提高其政治素质和业务素质，提高工作效率，纠正行业不正之风，避免执法违法。

(三)理顺城市规划区的管理关系。城市规划管理涉及面很广，搞好这项工作需要备有关部门和单位积极协作配合和支持。因此城市规划行政主管部门应与各有关部门，按照职责分工协同搞好城市规划管理。要坚持《城市规划法》规定的“一书两证”制度，要协调好城市规划区内土地利用规划和城市规划的相互关系，抓好建设项目前期工作与城市规划工作的彼此衔接；要严格按《城市规划法》的规定划定城市规划区。

(四)进一步提高规划设计水平。城市规划设计水平的高低，直接关系到城市规划的质量和城市社会经济的发展。我省城市的自然环境千差万别，城市规模和社会经济发展水平各异，空间布局形态也各具特色，在进行城市规划设计时，要科学预测城市远景发展的需要，使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序同地方的经济技术水平相适应；要注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化和市容环境卫生建设；要贯彻有利生产，方便生活，促进流通，繁荣经济，促进科学技术文化教育事业的原则；还要贯彻合理用地，节约用地的原则。重点抓好城镇体系规划、城市总体规划、分区规划和控制性详细规划的制订工作，完备各项专业规划，形成多层次的城市规划体系，以适应日益复杂的管理工作需要。同时积极编制符合实际的近期建设规划，提出住宅、公建、市政公用事业发展目标，论证各类项目的综合配置和优化配置。结合城市房地产业发展，搞好城市综合开发规划。在界定城市规划区时，要坚持因地制宜，实事求是的原则，既不能不顾实际需要将城市规划区划得过大，造成不应有的浪费，也不能只着眼当前，将城市规划区划得过小，致使城市远景发展区的建设失控，给城市长远合理发展设置障碍。今后一段时间，我们将进一步按照《城市规划法》规定的技术要求，积极运用科学规划技术，把我省城市规划、建设和管理提高到一个新的水平。

(五)抓紧制定实施《城市规划法》的地方性法规，加强执法情况的监督检查。为了加强《城市规划法》配套法规建设，保证《城市规划法》在我省全面贯彻落实，省人民政府今年将把制定《湖北省＜实施城市规划法＞办法》的草案纳入重要工作议事日程，争取尽早提请省人大常委审议。与此同时，各市、县城市规划管理部门，要继续抓好城市建设违法案件的查处工作，有效地制止城市规划建设中的违法行为。要抓好《城市规划法》执行情况的检查，把它作为一项经常性的工作抓紧抓好。

以上报告，请予审议。