——1999年1月20日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第7次会议上

省人大常委会副主任 李其凡

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

1996年9月，省八届人大常委会第22次会议作出了《关于加强依法治省的决定》。根据省人大常委会1998年执法检查安排，省人大常委会执法检查组于1998年11月对全省贯彻实施《关于加强依法治省的决定》的情况进行了检查，先后听取了依法治省工作领导小组办公室的汇报，召开了省直有关行政执法机关、司法机关的座谈会，并重点对襄樊市、十堰市贯彻执行《关于加强依法治省的决定》的情况进行了视察。现将有关情况报告如下：

一、基本情况和做法

1、认真贯彻落实省人大《决定》，各地完成了依法治理启动工作。

各级党委、人大、政府领导对依法治省工作认识统一，把它作为贯彻党的十五大精神，落实依法治国方略的大事来抓。省人大《决定》通过后，省里成立了以蒋祝平省长为组长的依法治省工作领导小组，批转了依法治省规划，为依法治省工作的开展起到了重要作用。省法院、省检察院分别制定下发了《全省法院实施省人大〈关于加强依法治省的决定〉办法（试行）》和《全省检察机关贯彻〈关于加强依法治省的决定〉实施意见》。各地都建立了党委领导、人大监督、政府组织实施，办事机构设在司法行政机关的依法治理机制，为依法治省工作提供了组织保障。全省12个地、市、州和100个县、市、区都根据省人大《决定》开展了依法治理工作，做到了党委、人大有决定，政府有实施规划，有领导小组和办事机构。十堰市、襄樊市都成立了由市长负责，“四大家”及有关部门参加的依法治市领导机构，形成了党委统一领导下齐抓共管的领导机制。

2、坚持普法先行，提高公民的法律素质，为依法治省创造条件。

全民普法教育是依法治国，建设社会主义法治国家的基础工程。各地党政领导、各行各业、各单位把普法教育作为依法治省的先导，按照“三五”普法要求，突出重点对象和重点内容，常抓不懈，贯彻始终。据统计，全省三千万普法对象（另外，1000万大中小学生的普法教育按教学计划实施），按先干部、后群众，先城市、后农村的部署，先后有2000多万人接受了普法教育。

——认真抓好领导干部带头学法。省委、省人大、省政府、省政协领导率先垂范，省委常委中心学习组连续6次举办省直机关领导干部法律知识讲座，省人大常委会先后举办了5次法律知识讲座，省政协也多次举办法制讲座。1997年4月以来，根据省委要求，对省直114个部门的466名厅局级干部分6期进行了普法轮训。各地党政领导也通过各种形式积极参加学法，如襄樊、十堰市市级领导干部坚持定期举办法制讲座，中心组每月学习都有法制内容。市普法办建立了县级干部学法档案，每人每年轮训一周，系统学习“三五”普法内容。枣阳市政府在抓好学法的基础上，注意依法决策，市政府聘请了5名法律顾问，规定凡是大型的经济活动、签订合同，都要经过公证部门和法律顾问把关，用法律规范经济活动，避免经济纠纷和损失。

——服务抗洪大局，联系实际开展普法教育。去年我省遭受了特大洪灾，各级司法机关和有关部门在党委、政府的统一领导下，派出力量深入灾区宣传《防洪法》、《水法》、《食品卫生法》、《刑法》、《治安管理处罚条例》等法律、法规，把法制宣传教育与抗洪救灾、搞好灾区生产、生活秩序有机地结合起来，为维护灾区的社会稳定，保障灾区人民战胜洪灾，重建家园，营造了良好的法制环境。如武汉、荆州、孝感等地大力宣传《防洪法》，为依法动员群众参加抗洪、打通防洪通道、清除行洪障碍、迁移群众、征用防汛物资等起了重要作用。

——采取多种形式，进行普法宣传。随着普法不断深入，不少地方注意通过法制文艺等人民群众喜闻乐见的形式来推动普法和依法治理工作的开展，有的利用文艺剧团开展法制宣传，深入农村基层演出，深受群众欢迎。去年，全省组织了有180多万人参加的法律知识竞赛，并在湖北电视台举办了颁奖文艺晚会，将普法教育与公众传媒、群众文化结合起来，收到了良好的社会效果。

3、进一步深化基层依法治理，为依法治省打好基础。

经过探索实践，我省城乡基层依法治理取得了一定成效。在城市，通过创建安全文明小区，抓街道、商店、学校、工厂的依法治理，促进了文明城市建设。在农村开展了“法律进万家”和评选“星级文明户”等活动，把基层依法治理不断引向深入。竹山县开展“十星级”系列创建，推进了村级规范化管理。襄阳县在抓好农村普法教育、依法建章立制的基础上，推行了民主议事、民主理财、民主监督，对农村各项工作实行民主化、制度化管理，从而使农村基层管理工作整体得到加强。

4、以推行执法“两制”为突破口，提高执法水平。

实行执法责任制和执法违法错案责任追究制是保证依法行政和公正司法的有效措施。襄樊、十堰等地积极探索，积累了一些有益的经验：

一是抓制度建设，促进职责和任务的落实。襄樊、十堰市“一府两院”分别制发了有关推行执法责任制和执法违法责任追究制的实施方案，对全市执法“两制”工作进行了规范。

二是从清理执法依据入手，明确执法权限和责任。各级政府及部门认真清理自身负责实施的法律、法规和规章，并编制目录。同时根据《行政处罚法》的规定，进行了行政执法主体资格的清理，并通过媒体予以公告。十堰市公安局将各派出所的执法责任进行了细化和量化，并层层签订责任状，做到目标明确、责任到人。

三是坚持错案追究，促进执法责任落在实处。襄阳县以错案追究为突破口，坚持“错案不追究不放过，责任不查清不放过，责任人不处理不放过”，先后对40多起错案责任依法进行了追究和处理。

四是强化监督工作，保证执法“两制”顺利实施。首先，权力机关认真发挥监督职能。如襄樊市人大及其常委会把推进执法“两制”同执法检查、述职评议、代表视察、特定问题调查、个案监督等结合起来，加大监督力度，提高监督实效。市、县两级人大每年组织一次视察和执法评议活动。十堰市人大常委会通过典型案件加强个案监督。如郧县公安局两名刑警在办理案件时，对犯罪嫌疑人刑讯逼供，造成死亡，两名刑警被判处有期徒刑七年。对此，当地群众反映强烈，市人大组成专班调查，认为原判事实不清，适用法律不当，量刑过轻，还有责任人没被追究，建议郧县法院重新审理。该县法院依法改判两名被告有期徒刑各12年，追诉被告人有期徒刑3年。第二，行政执法机关和司法机关注意接受监督。公安、劳动、人事、工商、交通等部门分别聘请市、区两级人大代表、政协委员和社会人士为执法监督员。十堰市法院开展“开门评院”、“开门评警”活动，向城区的各级人大代表、政协委员征求意见，邀请执法监督员座谈，接受社会各界监督。第三，坚持执法公开制度。大多数行政执法部门实行公开办事程序、公开执法依据、公开执法人员、公开当事人依法享有的权利和义务、公开监督电话，促进了执法水平的提高。

二、问题与建议

省人大《关于加强依法治省的决定》的实施，为我省依法治省工作的顺利开展提供了保障，为贯彻落实十五大依法治国方略创造了有利条件，依法治省工作也取得了一定的成绩，但不能估计过高，通过检查，有一些问题需要引起重视。

一是对依法治省工作重要性的认识上，还存在一些问题。有些干部包括一些领导干部，不能正确处理权力与法律的关系、法律与政策的关系、个人意志与法律意志的关系、依法治理与经济建设的关系，认为依法治理是“软任务”、经济建设是“硬指标”，对依法治理工作认识不高、重视不够。表现在少数地方和部门依法治理工作行动迟缓、措施不力、效果较差。

二是工作发展不平衡，既有城市与农村、经济发达与偏远地区之间的不平衡，又有相同环境下的单位之间的不平衡，尤其是省直有些行政执法单位对《决定》的贯彻不够重视，行动缓慢，依法治省方面的启动工作没有按照要求开展。根据1997年11月和去年6月分别召开的全省依法治省工作电视电话会议和省依法治省工作领导小组第3次全会的要求，省直各部门尤其是行政执法部门应于去年6月底前完成依法治理的启动工作。按照司法部和省里的要求，依法治理的启动工作以制订规划，成立领导机构，开展活动，并报依法治省领导小组办公室统一备案为标准。据检查时的统计，具有行政执法主体资格的71个省直单位中，只有26个单位按要求完成了启动工作，仅占36.6%。启动工作抓得比较好的除“两院”以外，还有地矿、交通、工商、计生等十余个部门。其他45个省直行政执法单位未按规定完成启动工作。

三是执法不严，仍然是阻碍依法治省顺利实施的重要因素。社会主义法制的基本要求包括有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。目前，在有法可依方面，我国已取得了重大的成就，可以说社会主义法律体系正在逐步形成，社会生活的基本方面已有法可依。与此相比，在执法环节上当前存在的问题较多，有法不依，执法不严，违法不究是法制建设中的主要问题，影响了依法治省的健康发展。究其原因是多方面的，有的地方和部门从狭隘的地方、部门利益出发，搞地方保护主义，导致了执法不公；有的领导法制观念淡薄，甚至以言代法，以权压法；有的执法机关及其执法人员受利益趋动，唯钱办案，唯情办案，甚至徇私枉法、贪赃枉法，玷污法律的尊严和公正，对这些腐败现象人民群众反映强烈。总的看，实现执法必严和执法环境的改善，必须从执法的内部和外部两方面入手，并作为一项长期艰巨的任务来抓。

四是有些执法人员的素质不高，既有业务素质，也有政治素质问题。有的人大代表反映，当前一些执法部门不能严格依法办事，以罚代管、以罚代教的情况比较突出；有些执法部门办事程序复杂、效率低下，有利的事办得快，无利的事拖着办；有极少数基层执法干部在执法时态度粗暴、打骂当事人等等。人民群众对此类问题反映较多。

针对上述情况和问题，检查组分别同省依法治省领导小组办公室的负责同志以及襄樊、十堰的党政领导交换了看法，提出了建议。1998年12月3日，检查组就这次检查中的情况和问题，向省人大常委会主任会议作了汇报，主任会议听取汇报后，重点对省直机关的依法治理工作提出了明确要求，强调省直机关在依法治省中必须起带头作用，依法治理工作必须限期全面启动。同月9日，省依法治省工作领导小组办公室和省直机关工委专门召开了省直机关依法治理工作会议，对省直机关下一步开展依法治理工作进行了安排部署，强调尚未完成启动任务的单位必须按照省人大常委会主任会议的要求抓紧工作，最迟在1999年元月底以前完成依法治理启动工作，领导小组办公室和省直机关工委加强检查督办，推进启动工作尽快开展。截止到1999年1月15日止，省直71个具有行政执法主体资格的单位中，有省公安厅、省农业厅、省测绘局、省民族宗教事务委员会等11个单位完成了依法治理启动工作。目前，共计有37个单位完成了这项工作，占52%。

根据省人大常委会主任会议的意见和检查组了解掌握的情况，对今后依法治省工作提出如下几点建议：

1、要进一步提高对依法治省工作重要性的认识，尤其是提高各级领导干部的认识。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，依法治省是依法治国的具体体现。在新形势和任务面前，全省各级国家机关、企事业单位、社会团体和各级干部都要进一步学习党的十五大精神，充分认识依法治国、依法治省的重大意义，加大宣传工作力度，增强法制观念，提高依法办事的自觉性，并把这种认识落实到贯彻省人大《决定》的实际行动中去，使各地、各部门的依法治理工作真正做到有位子、有班子、有规划、有行动、有效果。

2、依法治国、依法治省是一项庞大的系统工程，也是一项长期的战略任务，涉及面广、内涵丰富，需要从实际出发确定不同时期的工作重点，以求实效。从当前来看，应当注意通过开展依法治省工作，促进行政部门依法行政、司法部门公正司法、公民依法维护自己的合法权益和依法履行自己的义务。这三个方面既是依法治省的主要要求，也是当前依法治省所要达到的重要目标。各地、各部门在今后一个时期，应当把这三个方面作为依法治理工作的重点抓好、抓落实，防止图形式、走过场。要通过强化依法行政、公正司法，使广大人民群众切身感受到依法治省的实际变化和效果，并积极投身到依法治省的实践中来。

3、按照统一要求，依法治理“三大工程”（基层依法治理、行业依法治理、地方依法治理）中，行业依法治理是支柱，省直机关要全面贯彻落实省人大《关于加强依法治省的决定》和依法治省规划。已经完成启动工作的单位要进一步加大工作力度，结合本单位实际，选准各自的重点，实现新的突破。没有完成启动任务的单位应按照主任会议和省直机关依法治理工作会议的要求，尽快完成启动工作。省依法治省领导小组办公室要加强对这项工作的督促检查，务求落实，并就省直机关的启动工作情况向省人大常委会写出专题报告。

4、继续加强领导，强化监督检查机制。省人大《关于加强依法治省的决定》指出：“在省委领导下，各级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院要各司其职，依靠人民群众搞好依法治省工作。”各级领导机关和领导干部重视依法治省工作，加强领导，是做好各项工作的关键，因此，首先要建立健全领导机制。各级依法治理工作领导机构要加强统一领导，办事机构要努力工作，当好党委、人大、政府的参谋和助手，充分发挥组织、协调、指导和监督检查的作用。各地要注意加强依法治理工作办事机构的建设，为他们创造必要的工作条件，支持他们认真履行职责。二是要加大监督检查的力度，强化人大监督机制。人大在依法治省中，除了要继续加强立法工作以外，很重要的一个方面就是要充分发挥监督职能，包括对《决定》贯彻执行情况的监督检查和对执法工作的监督检查，以保证有法必依、执法必严、违法必究，保证宪法、法律和法规在本行政区域的贯彻实施。各级人大要按照《决定》的要求，把对法律、法规实施的监督检查放在重要的位置，把开展执法检查、视察作为一项制度，每年组织一次。要充分运用视察检查、评议、质询、特定问题调查、个案监督等有效监督手段，加大监督力度。建议省人大常委会在适当的时候安排听取和审议“一府两院”关于贯彻落实《决定》的情况报告，以进一步推动《决定》的贯彻实施，把我省的依法治理工作提高到一个新的水平。