(1998年11月27日)

各位委员、同志们：

个案监督是近些年来地方人大在实践中创造的一种监督形式。全国人大常委会对这种监督形式及其效果给予了肯定。今年以来，李鹏委员长先后在全国人大内务司法委员会和全国人大常委会会议上就地方人大的个案监督发表了重要讲话。他指出，监督司法机关的工作，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责。加强对司法机关工作的监督，是人大监督工作的一项重要任务。司法机关的主要工作是依法办案，人大对司法工作的监督，主要是执法监督，也包括个案监督。近些年来，不少地方人大开展了个案监督，取得了比较明显的效果。人大进行个案监督的目的，并不仅仅是为了纠正某个案件，而是通过个案监督，督促和支持司法机关公正司法。要在总结经验的基础上，制定个案监督的程序，把司法监督工作纳入规范化、制度化的轨道。我省人大常委会对监督工作包括个案监督工作非常重视，并且进行了有益的尝试和不懈的探索。1997年，省八届人大常委会先后召开了全省人大司法监督工作座谈会和全省人大工作理论研讨会，总结和交流了近年来开展个案监督工作的经验，研究和探讨了新形势下加强监督工作的思路和举措。省八届人大常委会第29次会议根据宪法和法律的有关规定，在总结监督工作经验的基础上，制定了《湖北省各级人民代表大会常务委员会对司法机关办理案件实行监督的规定》。省九届人大常委会第2次会议通过的省人大常委会1998年度工作要点把个案监督工作纳入重要议事日程。今年4月，省人大常委会开始实行主任会议成员接待人大代表和人民群众来访日制度。到目前为止，主任接待日共受理27起来访，全部是涉及司法机关的申诉和控告案件。对一些重大案件，主任会议多次听取人大有关工作部门和司法机关的汇报，常委会领导同志亲自过问督办，法制委员会和办公厅信访部门按照主任会议的意见及有关领导的批示，认真处理信访个案，多次研究督办措施，狠抓落实。通过调查、调阅案卷、听取汇报、转办和督办，这些个案现已回告结果或办理进展情况的21件，其中，监督有关司法机关依法改判和纠正的4件，依法查处违法乱纪行为的4件，进一步复查、弄清案情的3件，办理已取得重大进展的10件。黄鹤城市信用社原总经理郑庆玖挪用巨额资金一案，今年6月9日主任会议决定列为个案进行监督后，各有关机关和部门按照主任会议的要求作了大量工作，7月初，被判处有期徒刑3年、实际执行1年、逍遥法外近2年的犯罪分子郑庆玖被缉捕归案，法院、检察院对郑庆玖一案进行了认真复查。原湖北铝厂工人艾晓东1996年由安陆市法院以故意杀人罪判处有期徒刑15年，艾上诉后，孝感市中院驳回上诉，维持原判，艾投入劳改后仍不服。常委会领导同志接待艾的亲属来访后，批示法院尽快重新复查。经办公厅和省法院督办，孝感市中院依法再审，认为原判决认定事实不清，证据不足，撤销原判决，宣告艾晓东无罪。有的个案，经督促有关司法机关复查后，认为原判决是正确的，也认真向申诉人作了回复。总之，省人大常委会开展个案监督工作取得了一定进展，收到了较好的效果。我省许多市、县人大常委会对个案监督也进行了一些探索。但是，总的来说这项工作才刚刚起步，要使个案监督更加富有成效，还有大量工作要做，还需要深化认识，继续探索，不断完善，使之逐步规范化、制度化。下面，我就加强人大个案监督工作讲几点意见，供同志们参考。

一、克服思想障碍，深化个案监督认识

所谓个案监督，是指各级人大及其常委会对司法机关(重点是审判机关、检察机关)办理的具体案件以及上述机关工作人员严重违法行为所进行的监督。为了加强个案监督，人大和司法机关都要解决好思想认识问题。从人大自身来讲，当前的思想障碍或者顾虑主要是“三怕”：一是监督具体案件，怕干扰“两院”独立行使审判权和检察权；二是监督纠正了冤案、错案，怕影响司法机关的声誉；三是监督动真格，怕影响人大与司法机关的关系。其实，这些担心是没有必要的。第一，根据我国宪法和法律的规定，“两院”独立行使职权，只独立于行政机关、社会团体和个人，并非独立于产生它的各级人大及其常委会，这种独立是“对人大负责，受人大监督”的有条件的独立，是以依法为前提的。人大及其常委会作为国家权力机关，其主要职责之一是保证宪法、法律、法规在本行政区域内的正确实施，监督“两院”的工作。这种保证是以法律的正确实施为目标的，如果发现司法机关违法，权力机关就要监督其依法纠正；如果发现行政机关、社会团体和个人对司法机关办理案件进行干涉，权力机关就要依法排除干涉，支持司法机关独立行使职权。人大对司法机关的工作，既要认认真真地监督，又要诚心诚意地支持。从实质上看，监督也是支持。因此，人大实施个案监督与司法机关依法独立行使职权并不矛盾。第二，人大依法监督，司法机关有错就改，这不仅不会影响而且还会提高司法机关的声誉，树立人民法院、人民检察院的良好形象。实践证明，把监督司法机关的工作与支持司法机关独立行使审判权和检察权结合起来，有利于维护法律的权威和司法机关的威信。第三，人大实施个案监督与司法机关办理案件的目标是一致的，都是为了使宪法、法律得以遵守和执行。这种监督只会有利于国家机器的正常运转，不会也不应当影响人大与司法机关的关系。

个案监督在宪法和法律赋予人大及其常委会的职权中占有重要的地位。关于个案监督的法律依据、理论依据和实践依据等问题，我曾在去年5月召开的全省人大司法监督工作座谈会上讲了一些观点。这里我再讲三点：

第一，个案监督是人大法律监督的一项重要内容，加强法律监督就必须加强个案监督。人大监督权，按其内容一般可以分为法律监督、工作监督和人事监督。法律监督又可分为宪法监督、立法监督、行政执法监督和司法监督。而个案监督从大的方面来讲，它属于法律监督的范畴；具体地讲，它是人大司法监督的一种重要方式。司法机关是代表国家执行法律的专门机关，他们贯彻执行法律的行为，直接体现在他们办理的个案之中。从这个意义上讲，人大司法监督离不开个案监督，离开了个案监督，司法监督就失去了载体。因此，人大常委会应当把个案监督摆在重要位置，以个案监督为突破口来加强人大法律监督，保证法律正确有效的实施。

第二，个案监督是促进司法机关公正司法的重要保证，确保公正司法就必须建立个案监督机制。贯彻依法治国方略，要求行政机关依法行政、司法机关公正司法，要求一切国家机关和组织严格依法办事。近几年来，各级司法机关在打击犯罪、惩治腐败、维护公民、法人和其他组织的合法权益等方面做了大量工作，绝大多数干警忠于职守、敬业爱民、廉洁奉公、不怕流血牺牲，为改革、发展、稳定作出了贡献。但是也必须看到，地方保护主义、拜金主义、极端个人主义和资本主义腐朽生活方式也在一定程度上侵蚀了司法队伍，司法工作中的徇私枉法、玩忽职守、非法拘禁、刑讯逼供、以罚代刑、判决不公，以及办金钱案、人情案、关系案或有案不立、有错不纠等腐败现象时有发生，严重地影响了公民对司法机关的信任和对法制建设的信心。这些问题长期不能解决的一个重要原因是监督制约机制薄弱，其中也包括一些地方的人大监督不力。因此，加强人大个案监督，建立个案监督机制，可以深入地了解司法机关的执法情况和办案质量，更好地督促司法机关严肃执法、公正司法，及时纠正违法行为，遏制司法腐败现象。实践证明，人大实施个案监督，能够有效地维护法律的尊严，维护公民、法人和其他组织的合法权益，特别是对那些由于司法腐败造成的、长期得不到依法纠正的重大典型违法案件的监督，确实可以起到其他监督形式不能替代的作用。

第三，个案监督是把党的十五大提出的“两制”落到实处的重要措施，贯彻落实党的十五大精神就必须更加重视和切实做好个案监督工作。党的十五大报告提出了关于“推进司法改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”的要求，对此，国家权力机关负有重要的责任和义务。人大及其常委会对司法机关办理的个案实施监督，就是贯彻落实冤案、错案责任追究制度的具体措施之一。把个案监督与推行执法责任制和错案责任追究制结合起来，有利于进一步健全监督制约机制。冤案、错案是以个案的形式出现的。如果国家权力机关放弃了对个案的监督，就无法全面地了解司法机关的办案情况，对冤案、错案责任追究制度落实情况的监督必然会软弱无力，一些冤案、错案就难以得到及时纠正，保证法律的有效实施就是一句空话。

二、运用法定方式，加大个案监督力度

监督方式是由监督内容决定的，是为实现监督目的服务的。监督方式的选用，应当根据监督的具体内容来确定，以能获得监督的最佳效果为目的。关于个案监督的方式，《湖北省各级人民代表大会常务委员会对司法机关办理案件实行监督的规定》第六条列举了五种：转办、督办；听取汇报；调阅案卷；调查和特定问题调查；发出《法律监督书》。人大常委会实施个案监督时要综合运用这些法定的监督方式，以加大个案监督的力度。

第一，要以信访个案为主要切入点，拓宽个案监督的渠道。人大监督的个案来源是多方面的：一是人大常委会受理的人民群众的申诉和意见，其中很大比例是针对具体案件的；二是执法检查、视察和评议中发现的重大违法案件；三是人大代表、人大常委会组成人员反映的违法案件；四是检察院根据《检察院组织法》的有关规定提请决定的重大案件；五是上级人大转办或下级人大反映的违法案件。从目前的情况看，人大常委会受理的人民群众来信来访是个案监督的主要案源。在受理信访中，有的是人民群众反映强烈、久拖不决、司法不公或者执法违法的典型违法案件，选择这些个案进行监督，尤其具有重要意义。要从信访案件抓起，把个案监督引向深入。

第二，以转办、督办、调查为重点，把个案监督落到实处。对于司法机关正在按程序处理过程中、当事人便通过各种渠道反映意见、提出要求的案件，人大常委会一般不提出具体意见，而是由办事机构直接转交有关机关处理、答复。对于已经发生法律效力的判决、裁定和决定，在认定事实上或者适用法律上确有错误的案件；对于依法应予立案查处而不立案查处、越权办案或者超期羁押的案件；对于司法机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、徇情枉法、索贿受贿以及刑讯逼供等严重违法的案件；对于司法机关及其负责人对所属办案人员的严重违法行为不严肃处理，隐瞒事实真相、包庇纵容的案件，人大常委会发现后，均应当采取法定的方式实行监督。其中，一般案件由人大常委会办事机构转交本级司法机关依法处理，并在法定时间内予以答复；重大案件，可由人大法制委员会或人大常委会办事机构进行调查，提出监督意见，向主任会议报告，由主任会议听取司法机关关于案情的汇报，提出意见，责成司法机关限期依法处理。常委会办事机构要加强督促，保证监督意见的落实。

调阅案卷是个案监督中对重点案件实行重点监督的一种手段，其目的是为了全面了解案件的真实情况和司法机关的办案质量，便于人大常委会准确有效地进行监督。根据我省有关地方性法规的规定，人大常委会特定问题调查委员会、调查组或者人大法制委员会、人大常委会办事机构在进行个案监督调查时，根据需要可以调阅有关案卷，询问有关人员。有关人员不得作虚假报告、虚假答复和提供虚假材料，不得隐匿、销毁、篡改有关材料和证据。对于调阅案卷，我们一向持慎重态度。能不调的尽量不调，但出于监督工作需要非调不可的还是要调。当然，调阅案卷要按有关规定办理手续，并且保守秘密。

特定问题调查是一种法定的监督方式，人大常委会在个案监督中要善于运用，以发挥其效力。主任会议对案情重大或违法情节严重的个案还可依法提请常委会会议进行审议，形成《法律监督书》，交有关机关办理。在实施个案监督中，人大代表或者人大常委会组成人员可依法对有关机关提出质询，受质询的机关必须在会议中负责答复。司法机关及其工作人员如果阻碍、干扰调查，或者拒不执行《法律监督书》，人大常委会应依法追究其责任。

第三，要以监督本级司法机关为立足点，全面履行法律赋予的监督职责。在我国，司法机关由本级人大产生，对本级人大负责，受本级人大监督。因此，地方人大个案监督的重点应当放在本级司法机关办理的案件或者本级司法机关可以依法监督纠正的案件上。但是，这并不是说对下级司法机关办理的案件不能监督或者说可以不监督。地方人大及其常委会的职权之一是保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内的遵守和执行，它有权利和义务对本行政区域内的所有个案进行监督。总的来说，地方人大个案监督应以本级司法机关为重点，同时兼顾下级司法机关，这样有利于逐步形成全方位、多层次、合理有序的监督体系和监督机制。

三、把握基本原则，增强个案监督实效

遵循个案监督的原则，就是把握个案监督的法定权限，做到既不失职，又不越权。这是正确开展个案监督的前提。总结个案监督工作的实践经验，人大在开展个案监督中应当遵循以下基本原则：

一是依法办事的原则。人大实施个案监督必须依法进行，严格依照法定的原则和程序办事。同时，还要讲究监督方法。人大在什么情况下，采用什么方式过问案件；在什么情况下，按什么程序调阅案卷材料；在什么情况下，组织特定问题调查，发出《法律监督书》，或者提出其他监督意见等，都应当从有利于促进司法机关秉公办案、严格执法出发，提高司法机关对可能出现的错案主动纠正的自觉性。《湖北省各级人民代表大会常务委员会对司法机关办理案件实行监督的规定》是我省关于人大个案监督的地方性法规，是人大实施个案监督的重要依据，必须认真贯彻执行。

二是突出重点的原则。人大可以监督而且应当监督具体案件，但是不应当也不可能对司法机关办理的所有案件都进行监督。人大要有重点地选择社会影响较大、人民群众反映强烈的典型案件进行监督。这类案件往往性质十分恶劣，容易酿成不安定因素，激化社会矛盾，严格地讲，人大不进行监督就是失职。

三是集体决定问题的原则。个案监督是由各级人大及其常委会集体行使职权，而不能成为人大代表或人大常委会组成人员的个人行为。人大常委会决定组织特定问题调查委员会、发出《法律监督书》、撤销司法机关有关人员的职务，都必须经常委会全体组成人员的过半数通过，否则就不具有法律效力。人大常委会主任会议、人大专门委员会等机构协助常委会进行个案监督，提出监督意见，也应当集体研究，以体现个案监督工作的严肃性和权威性。

四是不直接处理具体案件的原则。人大对个案实行监督，必须严格遵守宪法和法律关于国家机关分工负责的规定，该由哪个机关办理的案件应当交由哪个机关办理，是谁的职权，就应当由谁来行使，国家权力机关不能代行司法机关的职能，不能干预司法机关正常的司法程序，更不能直接对某个具体案件作出处理，或者直接改变司法机关的处理结果，而应当通过法定的监督渠道和监督手段，督促司法机关依照法律规定的原则、程序自行解决和纠正司法中存在的问题。

五是坚持以事后监督为主的原则。人大实施个案监督，主要是针对已经发生法律效力的司法行为，一般应当在形成决定或判决、裁定之后进行。对按法定程序正在进行立案审查、侦查、预审、批捕、起诉、调解、审判的案件，人大不应干预，不能影响正常的诉讼程序和诉讼活动。人大如果事先进行干预，容易给司法机关和司法人员带来压力，并因此形成“先入为主、先定后审”，不利于严肃执法、公正司法。当然，如果发现司法机关在办理案件过程中有违法的问题，如受案无据，管辖错误，越权办案，超期羁押，以及司法机关工作人员贪赃枉法、刑讯逼供等等，人大应当依法以适当的方式进行监督，责令其纠正。

六是以事实为根据、以法律为准绳的原则。以事实为根据，就是要忠于事实真相。对案件事实的认定，只能根据客观存在的事实。以法律为准绳，就是要在查明案件事实的基础上，按照法律的规定，甄别司法机关的裁定、判决正确与否，保证法律得以正确贯彻实施。人大主要从案件的基本事实和法律方面提出具体意见，具体案件的最终判决和裁定应由司法机关依法作出。司法机关接受监督也必须实事求是，对于冤案、错案，要坚决依法予以纠正，对有关责任人员该处理的要处理，不能护短，不能怕因此影响办案成绩和评先创优；同时，对于经复查属于处理正确的案件，该坚持的要坚持，并认真负责地向人大提出报告。

加强监督工作，是地方人大及其常委会在新形势下的一项重要使命。社会主义市场经济与民主政治的发展以及依法治国方略的实施，对人大监督工作提出了新的更高的要求。我们要适应这个要求，认真履行宪法和法律赋予的职责，进一步加强包括个案监督在内的各项监督工作，强化监督意识，加大监督力度，增强监督效果，推动人大监督向深层次发展，推进依法治国、依法治省的进程。