(1998年9月25日)

各位委员、各位同志：

立法是省人大及其常委会的一项重要职权，也是一项经常性工作。我省人大设立常委会近20年来，在邓小平理论和党的基本路线指引下，在省委的领导下，立法工作在探索中前进，在发展中加强，取得了显著的成绩。截至目前，省人大及其常委会共制定和批准地方法规182件，其中制定地方性法规109件，批准武汉市地方性法规及民族自治地方自治条例和单行条例73件。省九届人大常委会已召开5次会议，除第1次会议没有安排立法议题外，其他4次会议共制定地方性法规12件，批准法规8件。这些法规与国家的法律、行政法规相配套和衔接，为依法治省奠定了坚实的基础，为规范、保障和促进我省两个文明建设发挥着重要的作用。但是，我们也必须看到，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，随着依法治国方略的贯彻实施，我们的立法任务更加繁重和艰巨，我们的立法工作还需要进一步改进和加强。回顾以往的立法实践，分析现在的立法状况，主任会议认为，当前我省立法工作存在的突出问题，一是立法决策与改革、发展决策结合不够紧密，用立法解决实际问题的针对性不很强，一些急需的法规还不能及时出台；二是立法程序和立法计划执行得不大好，有些法规草案不能按时提交常委会审议，有的提交常委会审议的法规草案质量不高，专门委员会的专业审议和法规工作室的技术审查工作还有待加强，立法程序也有待改进和完善；三是不少部门在起草法规草案时，不适当地强调或扩大本部门的权力和利益，重权利、轻义务，重管理、轻服务，对管理权、执法权往往写得比较具体、详尽，而对管理者应尽的义务和执法责任规定得比较原则、抽象，加上在常委会审议过程中有时把关不严，这就会使不适当的部门利益合法化，使“三乱”合法化；四是对有的立法项目所要规范的问题研究不透，论证不够，工作中有时存在着浮躁的急于求成的现象，使出台的法规地方特色不突出，可操作性不强；五是有的法规照抄照搬国家法律，且起草时随意取舍，审议时对照搬的法律条文又加以修改，从而可能导致有的地方法规与法律、行政法规相抵触，影响国家法律、行政法规的权威性；六是对批准的地方性法规和自治法规，如何加强计划性和指导性，以避免重复立法，如何把握审议批准的度，做到既尊重报批机关的立法权，发挥其立法职能作用，又能使其与国家的法律、行政法规和省里制定的地方性法规配套、衔接等，还需要进一步探索；七是在立法过程中走群众路线还不够，听取有关方面专家的意见不够，公民参与立法的面不大，有的法规出台许多人或是不关心、或是不知道。以上这些问题集中表现和反映为立法的总体质量还不高。这些问题不研究、不解决，势必影响立法工作的深入开展，影响地方国家权力机关的效能，影响法制建设和依法治省的进程。李鹏委员长在九届全国人大常委会第2次和第3次会议上反复强调要加强立法工作。在今年5月份召开的全省立法工作座谈会上，邓国政副主任代表常委会就加强我省立法工作讲了重要意见；在最近的几次常委会会议上，委员们在审议法规草案和大会发言时，也对立法工作提出了一些很好的意见和建议。下面，结合我省的立法工作实际，就新形势下如何进一步做好地方立法工作，提高立法决策水平和立法质量问题讲几点意见，供大家参考。

一、明确指导思想，把握工作重点

党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，并且强调要“加强立法工作，提高立法质量，到二Ｏ一Ｏ年形成有中国特色社会主义法律体系”。这无疑对立法工作提出了新的更高的要求。同时也表明，现阶段立法工作的总要求是加强而不能削弱；立法工作的总任务包括提高立法质量而不仅仅是加快立法步伐；立法工作的总目标是建立有中国特色社会主义法律体系而不单纯是社会主义市场经济法律体系。据此，主任会议认为，当前和今后一段时期，我省立法工作的指导思想应当是：以邓小平理论和党的基本路线为指导，按照党的十五大精神和九届全国人大及其常委会以及省九届人大一次会议的要求，加强立法工作，提高立法质量，认真解决法律、行政法规实施中的突出问题，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内得以实施；认真解决改革和发展中需要用地方法规解决的重大问题，增强地方法规的针对性、可操作性和实效性，用法规来引导、规范和保障我省改革开放和现代化建设的顺利进行。

根据这个指导思想，我们的立法工作的基本思路可以概括为四句话：突出重点，体现特色，确保质量，讲求效益。所谓突出重点，就是要把改革和发展的重大决策作为立法工作的重点，针对社会经济生活中的突出问题，区别轻重缓急，进行合理安排，急需制定法规的，要抓紧起草和制定，条件还不具备的暂缓制定；对国家尚未立法或者国家立法尚未涉及而又急需用法规加以规范的，要勇于探索，大胆实践，根据地方立法的权限，抓住矛盾的主要方面，作出创制性的规定。所谓体现特色，就是要在坚持国家法制统一性原则的前提下，因地制宜地贯彻国家的法律和行政法规；根据法律、行政法规的基本原则和精神，结合本行政区域的具体情况和实际需要，抓住法律、行政法规实施中的关键问题，作出具体规定和补充规定；在立法的内容上，采取缺什么补什么的原则，不照抄照搬法律条文，不搞大而全，以真正起到拾遗补缺的作用；在立法的形式上，从实际出发，能定几条就定几条，力求简明扼要，备而不繁；地方性法规要充分体现地方特色，自治法规要充分体现当地民族的政治、经济和文化的特点。所谓确保质量，就是要全面、准确地体现党的路线、方针、政策，全面、准确地体现法律和行政法规的基本原则和精神，全面、准确地体现广大人民群众的利益、愿望和要求，使我们制定的法规能够真正解决实际问题，便于人民群众遵守和执行。所谓讲求效益，就是要在保证立法质量的前提下，提高工作效率，减少立法成本，增强立法实效，使我们制定的地方法规能够适应改革和发展的需要。突出重点、体现特色、确保质量、讲求效益，这四者是相互联系、辩证统一的。核心问题还是立法质量问题。从立法在法制建设诸多环节中的作用来看，在法制初创阶段，法的有无及其数量多少是主要矛盾，这个阶段强调有比没有好、快搞比慢搞好，侧重加快立法步伐是十分必要的；但在法制进入相对完备阶段，法的质量高低则成为主要矛盾，这就要注意实行立法从数量效率型向质量效益型转变。再从法规本身来看，法规的质量是法规的灵魂和生命，保证立法质量是立法工作的内在要求。国外的立法经验证明，没有法律固然不行，繁法扰民、劣法害民更不行。我们在执法检查视察时，有的基层干部和执法人员反映，现在虽然法律法规比过去多了，但有的互相打架，执行起来很困难。这些反映也提醒我们要注重提高立法质量。要把提高立法质量放在立法工作的首位，把立法质量作为评价立法成果的重要标准。好的地方法规应当适应改革、发展的需要，体现地方特色，符合社会发展的客观规律；应当规范、准确、具体，针对性强，便于操作，能够解决本行政区域内经济、政治和社会生活中的实际问题。这既是地方立法的特点和优势，也是地方立法的目的之所在。

总的来讲，我们要进一步明确地方立法工作的指导思想和工作思路，把握地方立法的发展方向，注意突出工作重点，切实提高立法质量，充分发挥地方立法在建立有中国特色社会主义法律体系中的作用。

二、坚持群众路线，扩大立法民主

发扬民主，走群众路线，对于做好人大工作尤为重要。人大及其常委会作为国家的权力机关和人民的代表机关，必须树立民主的形象，维护法律的尊严；必须代表人民的意愿和利益，行使国家权力；必须对人民负责，受人民监督；必须听取人民群众对各方面工作的意见和建议，切实改进工作。在地方立法工作中也是如此。这既是提高立法质量的需要，也是人民代表大会制度对人大工作的必然要求。

立法属于重大决策，必须建立在民主的科学的基础之上。在立法过程中，要广泛听取各方面的意见，进行充分论证。一是要注意倾听人大代表的意见。人大代表生活在人民群众之中，与人民群众有着密切的联系，他们参与立法，可以直接反映民情，集中民智，使立法更加符合实际，更好地体现广大人民群众的根本利益。因此，无论是地方法规的起草部门和政府的法制工作部门，还是人大有关工作机构，都要注意听取人大代表对立法工作和具体法规草案的意见。我们邀请全国人大代表和省人大代表列席常委会会议，也是其中的措施之一。二是要注意征求有关部门对法规草案的意见。有些部门在起草过程中，自觉或不自觉地强调本部门的权力和利益而忽视其他相关部门的权力和利益，甚至超越本部门的职责权限。因此，在起草法规草案的过程中，务必征求有关部门的意见，特别要注意听取不同的意见，认真分析研究，并做好协调工作。三是要注意充分发挥专家的作用，我省有一批法律院系，法学人才济济，这是我们做好立法工作的一大潜在优势。省人大常委会已聘请部分法学专家组成立法顾问组，参与立法工作，这对于提高立法质量是十分必要的。四是要注意广泛听取人民群众的意见。对一些关系到广大人民群众切身利益的重要法规草案，应采取召开座谈会、论证会，或者将草案公布于众等方式，直接听取和吸纳人民群众的意见。尤其是涉及审批、发证、收费、罚款的法规草案，更应征求各方面的意见，倾听管理相对人和基层的意见。只有广泛听取人民群众的意见，集思广益，才能发现问题、解决矛盾，作出切实可行的规定，使制定的地方法规具有广泛的群众基础和科学性；只有广大人民群众充分参与到地方立法实践中来，真正成为法制建设的主人，自觉地守法和护法，我们所制定的地方法规才有权威性和实效性，才能在维护和推动我省的改革开放和经济建设中发挥作用。

三、完善工作机制，提高立法质量

提高立法质量不是一句空洞的口号，要落实到立法的各个方面各个环节之中。从立法工作机制来讲，要抓好四个环节的工作。一是改进法规草案的起草工作，拓宽法规草案的起草渠道，走立法机关与社会力量、实际工作者与专家学者相结合的路子。各专门委员会和法规工作室要努力创造条件，有选择地组织起草法规草案。尤其是对一些涉及改革和发展全局的立法项目，可以组织有关部门、大专院校、科研单位的实际工作者和专家学者共同起草；对一些专业性比较强的立法项目，可以通过招标委托专家学者起草。二是搞好“两个提前介入”，加强法规草案起草和审议过程中的协调和协助工作。各专门委员会要加强与有关法规起草部门的联系，及时了解法规起草过程中的难点和问题，提出意见和建议，把矛盾焦点解决在起草阶段，并督促法规起草部门按时完成法规起草任务；要认真审议法规草案，提出有份量有说服力的审议意见。法规工作室要积极主动地介入专门委员会审议法规草案的工作，更好地发挥参谋、协助作用。对法规草案中的重要问题和重大分歧意见，主任会议要加强协调。三是要发挥法学专家在立法中的作用，协助做好法规草案的技术审查和咨询服务工作，为立法工作提供法理上技术上的支持。立法中的技术问题，如法规结构和语言文字的表述、法规草案与国家法律法规是否存在抵触、与已出台的地方法规之间是否配套衔接、是否合乎法理等，可以通过法规工作室和立法顾问组加以解决，而且要尽可能把立法技术问题解决在法规草案进入法定的审议程序之前。今后提交常委会审议的法规议案，除了提案人向会议作说明之外，还要同时提交“三个材料”，即专门委员会的审议意见、法规工作室的修改意见和立法顾问组的咨询意见。四是做好常委会会议的审议工作。要改进审议方式，利用小组会议和联组会议进行深入审议；要充分利用会议有限的时间，提高审议的效率和质量。审议前，常委会组成人员要进入情况，做好充分准备；审议时，要抓住重点，有的放矢；一审后，还要分头下去开展调查研究，掌握翔实的第一手材料，以真正取得立法决策的发言权。

四、改进立法程序，实行科学决策

科学而严格的立法程序，是立法决策民主化、科学化的重要保障，也是提高立法质量不可忽视的重要方面。

一方面，我们要在总结经验的基础上，不断完善立法程序。比如，全国人大常委会已决定进一步改进审议法律草案的程序，将过去的二审制改为一般实行三审制：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，在经过两个月或者更长的时间，委员们对法律草案进行调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审，在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议，如果意见不大，即付表决。实行三审，可以使审议工作做得更充分一些，有利于提高立法质量。全国人大的这种做法值得我们学习、借鉴。当然，地方立法与国家立法不完全相同。国家立法涉及面更广，情况更为复杂，特别是确立法律的基本原则和创制法律规范，必须慎之又慎；而地方立法多数是实施性、补充性立法，应当具有“简明、适用、快捷”的特点。因此，从我省的具体情况出发，根据立法的进程和实际需要，除了有关法规问题的决定和批准法规可以一审通过之外，一般至少实行二审制，有些涉及面广、情况较为复杂的法规草案要实行三审制。

另一方面，要认真执行省人大常委会关于制定地方性法规和批准自治法规程序的规定，特别是要认真执行法规草案按期报送制度，合理安排“五个时间”，即法规草案报送常委会的时间、常委会交有关专门委员会审议的时间、法规工作室介入专门委员会审议的时间、立法顾问组进行技术审查和提出咨询意见的时间、常委会正式审议的时间。这样，便于委员们有足够的时间进行立法调研，准备意见和作出决断；有利于专门委员会进行深入审议；有利于更好地发挥法规工作室和立法顾问组的作用。

五、重视立法计划，发挥主导作用

立法是一项严肃慎重、细致复杂的工作，要有计划、有重点、有步骤地进行。首先是要制定好切实可行的规划和计划，掌握立法的主动权，克服立法中的随意性和盲目性。以往，确定立法计划，往往是由政府部门报项目，人大机关搞“拚盘”，这种方式弊端较多，需要改变。在制定规划、计划时，要切实贯彻立法决策与改革、发展决策相结合的指导思想，根据需要与可能相结合的原则，搞好立法项目的综合研究和协调论证，搞好我省立法规划、计划与国家立法规划、计划的衔接，增强其预见性、可行性和指导性。最近，有的省级人大常委会已经制定了五年立法规划，我们也要抓紧调研，最迟在第6次常委会会议上制定出我省五年立法规划。制定这样一个规划，对于实现在本届人大任期或更长一点时间内初步形成与法律、行政法规相配套，与市场经济体制相适应，与我省具体情况和实际需要相符合的，作为国家法律体系的有机组成部分的地方法规体系的目标，是十分必要的。其次是要严格执行规划和计划，不能靠拍脑袋立法，搞临时动议，随意增加或者减少立法项目。省人大常委会的五年立法规划、年度立法计划一经确定，就要严格组织实施。特别是要落实法规起草工作责任制，保证按时完成法规的起草任务。因国家立法计划变更等特殊原因使我省的立法计划需作调整的，要按程序进行调整；政府有关部门要求增加或者减少立法项目的，要由省政府提出意见，经省人大常委会主任会议决定。凡未列入五年立法规划、年度立法计划的项目，或者未经主任会议决定增加的立法项目，常委会不列入会议议题。这一条各专门委员会和法规工作室要协助主任会议把好关。

各位委员，立法权是宪法和法律赋予特定的国家权力机关的一项重要职权，是立法机关和立法工作者的一项光荣而神圣的职责。人民委托我们参加行使地方国家权力，参加行使地方立法权，我们要忠于法律、忠于人民，积极而慎重地用好这个权力，努力做好地方立法工作，切实提高立法质量，把我省的立法工作提高到一个新的水平，为推进依法治省，实现依法治国的战略目标作出应有的贡献。