1998年7月31日

为了进一步密切省人大常委会同人大代表和人民群众的联系,不断开拓联系工作的新途径、新渠道,今年2月26日省九届人大常委会第1次会议原则通过的省人大常委会1998年度工作要点提出,要建立邀请省人大代表和我省选出的全国人大代表列席省人大常委会会议的制度,建立常委会主任会议成员定期轮流接待人大代表和人民群众来访的制度。据此,主任会议决定：从本次会议开始每次邀请部分全国人大代表和省人大代表列席会议；从4月起,每月第一个星期一上午为主任接待日。今后还要继续采取多种形式,加强同人大代表和人民群众的联系。要把加强同人大代表和人民群众的联系,作为人大常委会自身建设的重要内容,作为人大常委会发挥职能作用的重要条件。从最近实施主任接待日制度的情况来看,初步反映是好的,人民群众对人大机关寄予了厚望。当然,这项工作仅仅才开始,还要长期坚持下去；要把受理人民群众对国家机关和国家工作人员的申诉和意见的工作做好,还有大量工作要做,还有许多问题值得认真研究和深入探讨。这次会议听取和审议了关于省人大常委会受理人民群众申诉和意见工作情况的报告,委员们对如何加强这项工作提出了许多很好的意见和建议,它将有利于进一步改进我们的工作。下面,我就这个问题讲几点意见。

一、充分认识人大常委会受理人民群众申诉和意见工作的必要性和重要性

随着社会主义民主与法制建设的不断推进和人大工作的深入开展,我省各级人大常委会对受理人民群众申诉和意见工作越来越重视,认识不断提高,工作不断深入。但是,我们不能满足已有的工作,不能使自己的认识停留在就事论事之上,还需要从以下几个方面来进一步深化对受理人民群众申诉和意见工作的认识：

首先,从我们的国体和政体来看,受理人民群众申诉和意见的工作,是国家权力机关联系群众、了解民意、解决矛盾的一种民主渠道。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家一切权力属于人民。我国的国家性质决定,人民,只有人民,才是国家的主人。按照人民代表大会制度这一政体,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。因此,从权力的本源和归属来讲,一切国家机关的权力都来自人民的委托,都要受到人民的监督。人民群众提出申诉、意见与人大常委会受理人民群众申诉和意见,实质上是人民行使民主权利,管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的同一性质、同一内容的两个方面、两种形式。党的十五大报告强调,要“坚持和完善人民代表大会制度,保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能,加强立法和监督工作,密切人民代表同人民的联系。”江泽民同志曾经指出：“作为人民代表机关的人大及其常委会,也应该进一步加强同人民群众的联系,使人大更好地代表人民,并接受人民的监督。……人民代表大会应当成为联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道。”①人大常委会是人民代表大会的常设机关,更要加强同人大代表和人民群众的联系,这是做好常委会工作的基础。而受理人民群众的申诉和意见,是国家权力机关广泛联系群众、深入了解民情民意、为群众排忧解难的重要渠道。通过这个渠道可以了解到党和国家的方针政策和法律法规以及人大决议决定的贯彻实施情况,了解到人民群众普遍关心、反映强烈的社会“热点”问题和人民群众的疾苦、危难与要求,了解到人民群众对各方面工作的意见和建议,尤其是对行政执法、司法活动的申诉和意见,对国家工作人员违法、腐败行为的检举和控告等等,这些都是人大开展立法、监督、决定重大事项和人事任免等工作所必需的十分宝贵的信息来源,也是做好人大各项工作不可或缺的重要条件。

其次,从宪法和法律的有关规定来看,受理人民群众申诉和意见的工作,是保障公民民主权利的重要措施,是国家权力机关的重要职责。我国宪法明确规定：“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”宪法还规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”地方组织法规定县级以上的地方各级人大常委会行使的职权之一是：“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。”“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”这些规定,为人民群众来信来访提供了法律保障,也是县级以上地方人大常委会开展受理人民群众申诉和意见工作的法律依据。由此可见,向国家权力机关提出对“一府两院”和国家工作人员的申诉和意见,是宪法和法律赋予公民的一项基本权利；受理人民群众的申诉和意见,是国家权力机关必须认真履行的一项重要职责。

第三,从人民群众的要求、期望与人大工作的实际来看,受理人民群众申诉和意见的工作,是人大常委会的一项重要的经常性的基础性工作。这些年来,向人大常委会来信来访不断增多。省八届人大常委会5年共受理人民群众来信16350件,接待来访8463人次,其中受理申诉、控告的案件15050件。今年上半年,省人大常委会受理人民群众来信2569件,接待来访1626人次,比去年同期增加了18%。从来信来访的对象看,既有农民、企业职工、知识分子、机关干部,又有人大代表、人大常委会组成人员；从来信来访的内容来看,既有对国家机关工作的建议和批评,对人大及其常委会选举和任命的国家机关工作人员的控告和检举,又有对一个时期群众普遍关心的热点问题的反映和意见,其中有不少涉及到执法司法方面的问题,相当一部分带有控告、申诉、检举的性质。最近的4个主任接待日就受理了22起案件。向人大常委会的来信来访量大面广,且数量呈上升趋势,对这种现象要进行辩证的分析,综合起来主要有以下几方面的因素：其一,随着社会主义民主法制建设的推进,广大群众的民主意识和法制观念不断增强,一方面,他们参与管理国家事务、维护社会公共秩序的自觉性在不断增强,积极向有关国家机关提出建设性意见,发现违法乱纪、以权谋私、以权代法、贪赃枉法的人和事敢于控告、揭发；另一方面,许多公民懂得了依法保护自身合法权益的必要性和重要性,不服行政机关的行政处罚或者司法机关的判决、裁定和处罚的,敢于上诉、申诉。其二,随着改革的深化和市场经济的发展,在新旧体制交替的过程中,由于各种利益关系的调整,不可避免地会带来一些新的矛盾和问题。例如,目前国有企业下岗职工增多,既是我国经济发展多年积累的深层次矛盾的综合反映,也是改革与发展进程中不可逾越的阶段和不可避免的问题,也有我们的工作该到位的没有到位、该落实的没有落实所带来的问题。这些矛盾和问题又往往会从信访渠道中反映出来。其三,各级人大及其常委会经过不懈努力和有效作为,其地位和作用越来越多地被人们所认识,人民群众对人大监督寄予了希望。总之,这既是我国社会主义民主政治以及人民行使民主权利逐步发展的具体表现,也是当前的社会矛盾和问题在信访工作中的必然反映,同时也对加强人大常委会受理申诉和意见工作提出了客观要求。

综上所述,人大常委会做好受理人民群众对本级“一府两院”和国家工作人员的申诉和意见的工作,是我国社会主义民主政治建设的重要内容,是保障公民依法行使民主权利的重要形式,是法律赋予地方国家权力机关的一项重要职责,是人大工作的重要组成部分。这项工作做得如何,直接关系到地方国家权力机关的效能、威信与其在人民群众中的形象,因此,必须严肃对待,切实加强。

二、准确把握人大常委会受理人民群众申诉和意见工作的特点

人大常委会受理人民群众申诉和意见的工作,同党委、政府的信访工作有其共同性的一面,也有其特殊性的一面。就其共同性来说,它们都是党和国家机关的一项群众工作,都是党和国家机关联系群众的重要渠道和窗口,都是党和国家机关维护和实现人民民主权利的重要保证。就其特殊性来说,人大常委会受理人民群众申诉和意见工作在范围、方法和效力等方面又有自身的特点。

第一,受理范围的法定性。人大常委会受理人民群众申诉和意见的范围是由国家权力机关的职权范围决定的,而国家权力机关的职权范围又是由宪法和法律规定的。按照法律的规定和“分级负责、归口办理”的原则,人大常委会受理人民群众申诉和意见的范围主要是受理人民群众对本级“一府两院”和国家工作人员的申诉和意见,当然,这并不是说人民群众反映的对下级或者上级国家机关及其工作人员的申诉和意见,本级人大常委会就置之不理,而是按照受理范围转请有关机关处理。具体讲,人大常委会受理申诉和意见的范围是：对本行政区域内违反宪法、法律、行政法规、地方性法规、本级和上级人大及其常委会决议决定行为的控告和检举；对本级国家机关各方面工作的批评、意见和建议；对本级人大及其常委会和本级人大代表、常委会组成人员以及常委会机关工作人员的批评、意见和建议；对本级人大选举的上一级人大代表的批评、意见和建议；对本级人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员的检举和意见；有关地方性法规所规定的其他申诉、控告和检举案件。人大常委会必须严格遵守宪法和法律的有关规定,认真履行自己的职责,既要严格按照法定的权限范围依法办事,又不能代替“一府两院”行使职权。

第二,办理程序的严密性。人大工作的法律性、程序性很强,作为人大常委会的一项重要工作,受理人民群众申诉和意见工作也不例外。人大信访件的办理过程,从受理开始到转办交办或者调查自办,直到结案都应当受到法定程序的约束。有的信访件人大不能直接办理,只能监督有关机关和职能部门办理；有的必须进入主任会议、常委会会议等法定程序。人大机关在处理信访问题时,要坚持以事实为根据,以法律为准绳,遵循依法办事的原则；坚持以联系、沟通、协调、调查、督办等形式为主,重大信访案件采取听取汇报、调阅案卷、特定问题调查、发出《法律监督书》等监督形式。人大常委会作为权力机关,在行使监督职权时,不直接处理应由行政、审判、检察机关处理的具体案件,对人民群众的申诉、控告、检举,要监督和督促有关行政机关或司法机关按照有关程序认真办理；特别是对司法机关的错案和司法人员的严重违法行为,要监督司法机关依法予以纠正,并向人大常委会报告结果。《湖北省各级人民代表大会常务委员会监督工作条例（试行）》和《湖北省各级人民代表大会常务委员会对司法机关办理案件实行监督的规定》,都对我省各级人大常委会受理申诉、控告和检举的程序作了明确的规定,因此,必须严格依法办事,真正做到执法必严,违法必究。这也是人大常委会受理申诉和意见工作与其他信访工作的又一不同之处。

第三,处理结果的权威性。人大常委会受理的申诉和意见,大都涉及到法律法规的实施问题,涉及到人民群众的切身利益问题,而且有许多信访件到人大之前已在其他部门转过多圈,处理未果才求助于人大。正如有的上访群众所说,是在“叫天天不应,呼地地不灵”的情况下才找到人大。这一方面反映了人民群众对人民代表机关的信任,反映了信访者希望国家权力机关充分行使监督权、依法受理和公正处理自己的申诉、意见的心态。另一方面也体现了人大监督的权威性。人大受理的信访案件一旦进入法定程序,采取了法定的监督方式,就变成了国家权力机关的行为,而不再是信访者的行为,各承办单位必须按照法律赋予的职权严肃办理,必须办出结果,不能石沉大海,要对信访者给予负责的答复。

三、进一步加强人大常委会受理人民群众申诉和意见的工作

总结几年来地方人大常委会的工作经验,我们认为,加强受理人民群众申诉和意见的工作,必须遵循坚持党的领导、依法办事、实事求是、突出重点、服从大局、服务人民的原则,必须注意把握好以下几个方面。

（一）要服从和服务于党和国家工作的大局,自觉地为人大及其常委会履行职责服务。要从推进建设有中国特色社会主义事业的高度,从改革、发展、稳定的全局出发,高度重视这项工作,把它当作关系全局的大事、作为人大常委会的一项经常性工作来抓。要以对人民负责、受人民监督、替人民讲话、为人民服务、支持人民当家作主的高度责任感,满腔热情地对待人民群众的来信来访,了解他们的意愿,关心他们的疾苦,按照有关法律和政策的规定,实事求是地解决来信来访反映的问题,责无旁贷地帮助群众排忧解难。当前,随着社会的发展和改革的深化,不可避免地会出现一些社会问题。有的问题可能成为“热点”和难点,如国有企业下岗职工增多问题、农民负担问题、环境污染问题、反腐败问题等,我们人大常委会要围绕中心工作推动、督促、支持政府和有关机关解决好这些问题。要注重利用信访渠道的信息,掌握各个时期的信访动态,在加强调查研究的基础上,进行综合分析、专题分析和定性定量分析,为人大及其常委会的决策与监督工作提供参考,从而使人大及其常委会的决策更加符合民情民意,使人大及其常委会的监督更加具有针对性和有效性。一句话,要使人大常委会受理申诉和意见工作更好地为改革、发展、稳定的大局服务,为人大及其常委会行使职权服务。

（二）要认真负责地做好信访件的督办工作。对属于人大常委会受理范围的来信来访,要做到“件件有回音,事事有着落”；对不属于人大常委会受理范围的来信来访,也要做好解释、引导或转交工作。对转给“一府两院”及其有关部门办理的信访件,要认真做好督办工作,凡是按照法律和政策规定应该解决的问题,都要责成承办单位认真办理,并在规定的时间内向人大常委会报告查处结果,不能按期办毕的,要说明原因；承办单位处理不当的,要重新调查处理。

（三）建立重大信访个案进入法定程序制度,增强办理工作力度。目前人大信访件中数量最多、办理难度最大的是申诉、控告案件。有些申诉、控告案件是人大个案监督的重要线索。对这类信访件的处理,应当遵循依法办事和集体决定问题的原则,采取合法而有效的方法。有的信访件可以纳入人大个案监督的程序。比如,对于影响重大,群众反映强烈,申诉、控告、检举有理有据的典型案件,由常委会主任会议听取有关机关或部门的汇报,提出意见并责成司法机关限期依法处理；或者交由人大法制委员会、人大常委会办事机构进行调查核实,提出处理意见,再提交常委会主任会议,主任会议认为有必要,可提请常委会会议审议,必要时发出《法律监督书》,交有关机关限期办理。有的信访件则可与执法检查、代表视察、评议、质询、特定问题调查等监督形式相结合。人大对信访案件的处理,只有进入法定程序,运用法定的监督手段,才最终具备法律上的权威。根据省人大常委会1998年度工作要点的安排和要求,省人大常委会今年要从信访案件抓起,把个案监督工作引向深入。要抓几起典型案件,监督有关机关认真查证核实和处理纠正,以取信于民,维护法律的尊严；必要时请新闻单位予以公开报道,加大宣传力度。最近,主任会议两次专题听取了省人大常委会委员和部分群众联名反映的武汉黄鹤城市信用社原总经理郑庆玖挪用资金案情况的汇报,并督促有关机关和部门进一步调查处理,目前此案已有一定进展。人大常委会要从个案监督入手,推动“一府两院”建立执法责任制和错案责任追究制,真正做到依法行政和公正司法。既要诚心诚意地支持“一府两院”在职权范围内工作,又要认认真真地监督其行使好法律赋予的权力。

（四）建立和健全工作制度,规范受理行为。目前,许多省、自治区、直辖市人大相继制定了地方性信访工作法规,对信访的受理范围、处理办法、信访人的权利和义务等以法规的形式予以规范。我省也要进一步做好信访立法的调研工作,争取早日出台信访工作条例。与此同时,要建立健全领导接访、信访登记、呈报、听取汇报、交办、查办、督办、回复、结案等一整套内部工作制度,还要建立人大与“一府两院”及有关部门、省人大与市县人大之间的信访联系制度,建立承办和督办责任人制度等,使受理人民群众申诉和意见的工作步入制度化、规范化的轨道。省人大常委会主任会议成员定期轮流接待人大代表和人民群众来访的制度,要认真坚持下去；同时,还要发挥常委会委员及人大代表在接待、处理信访和参与调查工作中的作用。

（五）进一步加强信访工作队伍的建设,努力提高工作人员政治素质和业务能力。首先是要明确和落实信访工作机构。根据以往的工作实践,省人大常委会已形成了以信访工作机构和法委为主、其他部门为辅的工作体制,今后还要进一步明确职责,各司其职,理顺关系,加强协调,相互配合,形成整体工作合力。各级人大常委会也要明确工作机构,确定专人负责,建立信访工作网络。其次是要加强队伍自身建设。信访工作接触面广,政策性、法律性强,信访工作人员的素质与工作水平的高低,直接影响国家机关的形象,影响信访者及其当事人合法权益的保障问题。这就要求我们的信访工作人员必须具备较高的政治思想觉悟,要有艰苦扎实的工作作风,要有对人民高度负责的精神,要具有较高的法律、政策水平和处理问题的能力。这些既是做好受理人民群众申诉和意见工作的基本条件,又是做好这一工作的重要保证。

总之,我们要充分认识人大常委会受理人民群众申诉和意见工作的重要意义,把它作为人大常委会的一项经常性工作来抓,切实加强领导,进一步健全制度,规范受理工作,加大督办力度,同时要注重信访工作队伍建设,努力把我省各级人大常委会受理人民群众申诉和意见的工作做得更好,把我省社会主义民主政治建设不断推向前进。

①引自《人大及其常委会工作手册》,中国民主法制出版社1998年2月第1版,第304页