——1998年7月23日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第4次会议上

省人大民族宗教侨务外事委员会主任委员   李辉轩

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据主任会议的意见,湖北省人大民族宗教侨务外事委员会草拟了《湖北省人民代表大会常务委员会关于自治条例和单行条例立法程序的若干规定（草案）》（以下简称若干规定（草案））,作为议案,提请省人大常委会审议。现在,我代表委员会就若干规定（草案）作如下说明：

一、制定若干规定（草案）的必要性

民族区域自治法颁布实施以来,我省民族自治地方立法取得了长足进步。目前,三个民族自治地方已经制定了3部自治条例和18部单行条例,涉及农业、交通通讯、能源资源、教育卫生、基本建设、城镇建设、税收以及发展多种经营和私营经济等内容,我省民族法规体系的框架基本形成。“市场经济就是法制经济”。随着社会主义市场经济体制的逐步建立,我省民族自治地方出现了一些新情况和新问题,立法要求更加迫切,立法数量逐年增多,立法速度逐步加快,立法内容更加丰富,对民族自治地方制定自治条例和单行条例的立法程序提出了新的要求。多年以来,我省民族自治地方立法的程序,一直是依照《湖北省人大常委会制定地方性法规程序的规定》的相关规定执行的。从立法实践看,该规定对我省民族法规体系框架的形成发挥了较大作用,但同时民族自治地方制定自治条例和单行条例的立法程序还需要进一步细化和完善,因此,制定《湖北省人民代表大会常务委员会关于自治条例和单行条例立法程序的若干规定》十分必要。

二、制定若干规定（草案）的经过、依据及主要内容

省九届人大常委会主任会议于1998年7月1日提出,制定有关自治条例和单行条例立法程序的地方性法规。根据主任会议的意见,本委员会着手起草了若干规定（征求意见稿）。7月上旬,我们将若干规定（征求意见稿）寄发恩施土家族苗族自治州、宜昌市及长阳土家族自治县、五峰土家族自治县人大常委会及省人大常委会法规工作室、省民族宗教事务委员会、省政府法制办公室、武汉大学法学院、中南政法学院,中南民族学院法律系、华中理工大学政法系、湖北民族学院政法系等单位征求意见,并根据各地、各单位反馈的意见对若干规定（征求意见稿）作出了修改。7月14日,省人大民族宗教侨务外事委员会召开第8次会议,对若干规定（征求意见稿）认真进行了审议,形成了若干规定（草案）。省人大常委会法规工作室、省民族宗教事务委员会、省政府法制办公室应邀派员列席了会议。

若干规定（草案）以《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为依据,吸收了我省民族自治地方立法实践中的一些成功作法。草案共14条,重点对民族自治地方立法中的变通问题、省人大常委会批准自治条例和单行条例的审查标准等问题进行了规范。

三、关于若干规定（草案）几个主要问题的说明

（一）关于自治条例和单行条例中的变通问题。

民族自治地方在立法中享有变通权,是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方的一项自治权。宪法第一百一十五条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”民族区域自治法第六条第二款规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的实际情况,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”目前,我国刑法、民法通则、民事诉讼法、婚姻法、继承法、收养法、国旗法、森林法、妇女权益保障法、全民所有制工业企业法、传染病防治法等11部法律和一些行政法规均明确授权民族自治地方对其具体规定作出变通。根据宪法、民族区域自治法以及上述法律的有关规定的基本精神,若干规定（草案）第四条第一款规定：“自治条例和单行条例在不违背法律、行政法规和本省地方性法规基本原则的前提下,可以根据当地民族的政治、经济和文化的特点,对法律、行政法规和本省地方性法规作出变通规定。”同时在该条第二款对不能变通的情况作出规定：“自治条例和单行条例不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规和本省地方性法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通。”这样规定,最根本的目的是保障宪法、法律在该行政区域内得到全面地、有效地遵守和执行。

（二）关于自治条例和单行条例案报省人民政府原则同意的问题。

自治条例和单行条例案在提请人民代表大会审议通过前,报省人民政府原则同意,是我省多年以来立法实践中一条行之有效的作法,也是一条比较成功的经验,这个作法,得到了全国人大民族委员会的肯定。民族区域自治法第二十条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行。”从这一规定看,“报经该上级国家机关批准”,是自治条例和单行条例变通省人民政府的决议、决定、命令和指示的必经程序。同时,这样做,一是有利于协调民族自治地方同其上级国家机关的关系；二是有利于民族区域自治法第六章所规定的上级国家机关领导和帮助民族自治地方的职责更好地落实；三是有利于国家法制的统一,有利于法律、行政法规、本省地方性法规以及自治条例、单行条例在民族自治地方更有效的贯彻执行。将这一做法写入法规,固定下来,既符合省人大常委会对民族自治地方立法的要求,又符合民族自治地方的利益。因此,若干规定（草案）第五条第三款规定：“主席团、常务委员会、各专门委员会或者代表十人以上联名,向代表大会提出的自治条例和单行条例案,在提请人民代表大会审议通过前,应当交由本级人民政府报经省人民政府原则同意。人民政府提出的自治条例和单行条例案,在提请人民代表大会审议通过前,应当报经省人民政府原则同意。”

（三）关于省人大常委会审议批准自治条例和单行条例的标准问题。

自治条例和单行条例的立法依据是宪法第一百一十六条和民族区域自治法第十九条,即“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”从宪法和民族区域自治法的这一规定看,制定自治条例和单行条例的主要依据是当地民族的政治、经济和文化的特点。因此,只要不违背宪法和民族区域自治法的规定,不违背法律、行政法规和本省地方性法规的基本原则,就应当审议批准。同时,为了保障宪法、法律、行政法规和本省地方性法规在民族自治地方更加有效地贯彻执行,省人大常委会在审议批准时,还应当审查自治条例和单行条例对法律、行政法规和本省地方性法规的具体规定是否作出变通和变通是否适当等问题。因此,若干规定（草案）第六条第一款规定了省人大常委会在审议批准自治条例和单行条例时重点审查的内容：“（一）是否对宪法和民族区域自治法的规定作出变通；（二）是否违背法律、行政法规和本省地方性法规的基本原则；（三）是否对法律、行政法规和本省地方性法规专门就民族自治地方所做的规定作出变通；（四）是否不适合当地民族的政治、经济和文化的特点。”

以上说明,请予审议。