——1998年3月30日在湖北省第九届人民代表大会常务委员会第2次会议上

省建设厅厅长  张发懋

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省政府委托，向省人大常委会报告我省贯彻实施《中华人民共和国城市规划法》(简称《城市规划法》)和《湖北省实施<城市规划法>办法》(简称《实施办法》)的情况，请予审议。

一、《城市规划法》实施以来，城市发生了深刻变化

1990年《城市规划法》和1992年《实施办法》实施后，我省各级规划部门积极宣传，认真贯彻、依法行政，各级政府逐渐重视规划，全民的规划法制意识不断增强，规划在城市建设中的“龙头”作用日益得到发挥。在城市规划的指导下，我省的城市建设及其在社会经济发展中的重要地位和作用越来越突出，取得了有目共睹的成绩。

——在城市规划指导下，城市化进程不断加强。《城市规划法》颁布实施后，我省组织编制了《湖北省城镇体系规划》。在规划指导和各方努力下，城市化水平不断提高，城镇数量不断增加，以非农业人口计算的城市化水平由1990年20.7%上升到目前的29%，设市城市由1990年的30个增加到36个，城市化水平和城市数高于全国平均水平。城市规模等级结构有了明显的改痒，大中城市发展迅速。黄石、襄樊、荆州、宜昌等一批中等城市按照省域城镇体系规划确定的目标开始进入了大城市的行列，大批小城市逐步向中等城市发展，初步改变了我省城市规模结构“两头大、中间小”的不合理状况。

——各级城市依法编制了跨世纪规划蓝图。《城市规划法》及《实施办法》颁布后，我们加大了城市规划编制力度，不断完善城市规划编制序列，完成了包括省域城镇体系规划、各级城市总体规划及详细规划等一系列规划编制工作，并依法进行了审批。全省新一轮跨世纪城市总体规划编制工作也基本完成。不断推进规划深度，在总体规划的基础上，很多城市还编制了详细规划，各级城市近期建设地区详细规划覆盖率达到80%。

——城市规划管理不断加强，执法力度加大。《城市规划法》实施以来，我省各级规划管理部门依法行政，积极参与各项工业与民用建设项目的规划选址工作，并严把建设项目用地规划和工程规划的审批关。90年以来，全省各地累计发放“一书两证”20多万份。在加强规划审批管理的同时，加大了规划执法力度，各地先后都组建了城市规划执法队伍，强化了城市规划的执法管理。襄樊、孝感对违法侵占体育用地的工程进行严肃查处，依法拆除了违章建筑。近两年来，全省各地共查处各类违章违筑15000多处，60多万平方米，其中拆除8000余起，25万多平方米。有效地维护了城市规划的严肃性和权威性。

——城市规划促进了土地使用集约化，提高了城市土地效益。我省各级城市规划管理按照“合理用地、节约用地”的原则，精心规划，严格审批，有效地提高了城市土地的利用率。随着城市的发展，农村人口向城镇转移带来居住用地的节约，效益非常明显。据初步估计，全省由此每年可节约12平方公里左右的土地。

——城市面貌发生很大变化。在城市规划指导下，城市按照科学分区，合理布局，协调配套，持续发展的原则来指导建设，使其得到健康发展，城市面貌有了较大改变。武汉、宜昌、荆州、襄樊、荆门等城市，以及一批包括交通、电力、市政、环保等城市重大基础设施严格按照城市规划进行建设，改善了城市面貌，美化了城市景观，为市民的生活、工作提供了良好的环境。

二、实施《城市规划法》存在的问题

近几年来，我省贯彻执行《城市规划法》和《实施办法》取得显著成绩，但也存在一些问题，主要表现在以下方面：

1、一些城市领导的规划法制意识比较淡薄。城市规划依法审批后即具有法定效力，且具有较强的延续性，应该是“长远的规划任期的官，一任接着一任干”。但从实际情况看，有的地方往往是一届领导一个规划，一部分城市领导无视城市规划的权威性、严肃性，任意更改规划、破坏城市规划延续性的现象时有发生。此外，在市场经济条件下，有些城市领导片面追求经济效益，重招商引资，忽略城市规划，甚至被开发商牵着鼻子走，致使城市建设随意性大。有些地方超强度开发，尤其是一些老城区改建密度过大，环境被严重破坏。在一些高新技术开发区，仍然存在不按规划批准建设污染严重工业项目的现象。

2、城市规划不能发挥应有的宏观调控作用。城市规划的基本任务是统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，实现经济和社会的可持续发展。但目前城市规划宏观调控职能还没有得到很好的发挥，对城市产业布局和各项社会事业发展的调控力度不够。有的城市不按规划建设，基础设施“跛腿”现象突出，城市公共停车场地，绿化用地不足，宾馆酒店、大型商场过多，公用设施不配套等。此外，有些城市还无视《城市规划法》的规定，在一些大型建设项目选址时，不依法办理选址意见书；有的城市在土地出让、转让前不依法到城市规划行政主管部门办理建设用地规划许可证，致使这些城市用地的使用性质不符合城市规划的规定，给城市规划的实施造成了很大的困难。

3、城市规划的预见性不强，与城市社会经济发展需要还有一定的差距。我省城市规划编制技术水平虽然近年有较大改进，但有的城市规划水平不高，如对城市产业发展、城市规模以及基础设施布局研究不透、预见性不强。既有规划过于超前，脱离实际，难以操作，也有规划过于保守，跟不上形势发展的要求，还有规划编制内容达不到国家规定深度等方面的问题。

4、一些地方城市规划管理体制不顺，执法力度不大。《城市规划法》、《国务院关于加强城市规划工作的通知》以及省委省政府《关于加强城市规划建设管理，促进文明城市建设的意见》都反映强调了城市是一个有机整体，其规划管理权必须集中在城市规划行政主管部门，不能被肢解和下放。但至今一些地方仍然存在多头管理的问题，有些开发区、大型企业实行封闭管理，致使城市中的这些地区的规划管理失控，出现土地闲置，城市基础设施重复建设，市政工程管线和道路衔接不上，用地布局不尽合理等问题。

规划执法力度不大。一方面，相对日益增加的城市建设而言，规划管理机构力量薄弱；另一方面，由于全民的规划意识不强，加上领导违法、法人违法现象的存在，使得违法建设屡禁不止。在执法过程中，由于城市规划管理部门没有强制执行权，在给违法建设下达停工或拆除的处罚是通知单后，若当事人拒不执行，继续施工，在复议和诉论时效内，规划部门没有更有效的办法来制止违法建设，等法院强制执行时，这些违法建设已既成事实，给国家和人个造成了更大的损失，执法力度也由此大打折扣。

5、一些规划管理人员素质不高，管理手段落后，规划经费严重不足。城市规划具有很强的综合性、专业性，它涉及各行各业，关系千家万户，要求城市规划人员具有较高的政治素质和业务能力，但一些地方尤其是中小城市的规划专业人才缺乏，技术力量不强，不能适应工作需要。有些规划管理人员素质不高，工作随意性大，甚至执法犯法的现象也时有发生。此外，由于我省规划编制没有稳定的资金来源，经费严重不足，技术装备和管理手段比较落后，从一定程度上制约了我省规划事业的发展。

三、对进一步贯彻实施好《城市规划法》的建议

1、增强全民特别是各级领导的规划意识。城市规划是城市建设的“龙头”，将城市规划建设管理好是城市人民政府的重要职责。要切实发挥城市规划的重要作用，首要的任务是采取有效措施，切实提高全民的规划意识，特别是领导干部的规划意识，形成全民自觉关心、支持、遵守城市规划，领导带头执行城市规划的社会氛围。同时，加强领导，对各类违法行为严肃查处。

2、恳请省人大继续加强对城市规划执法的监督检查。去年十月，省人大财经委牵头，省政府法制办省建设厅、省监察厅参与组成《城市规划法》执法检查组对武汉等十三个城市进行了《城市规划法》执法大检查。这次检查影响大，收效好。荆州市根据检查组要求，在开发区和各城区设立了规划分局，收回了被下放和肢解了的城市规划管理权，从机构、体制上保证了城市规划的集中统一管理。今后我们将每年进行一次这样的执法大检查。为进一步加大这项工作的权威性，我们恳请省人大领导带队开展今年的今后每年的城市规划执法检查工作。

3、建设修改完善《实施办法》。《实施办法》实施以来对我省科学地规划、建设、管理好城市起了很好的推动作用。但随着社会主义市场经济体制的不断完善和改革开放的深入发展，《实施办法》的部分内容难以适应当前城市规划建设管理的需要，建议作相应的调整。

一是由于一些城市的开发区仍实行自成一体的封闭式规划管理，严重地肢解了城市规划的完整和统一，《实施办法》应明确规定各类开发区要依法纳入城市范围，由城市规划行政主管部门实行集中统一规划管理，以体现《城市规划法》以及国家和省有关法规关于实行集中统一规划管理的要求。

二是《实施办法》应明确规定城市土地的出让、转让应符合城市规划所确定的条件，并严格按照“一书两证”管理程序先行办理建设用地规划许可证，然后再到土地部门办理土地征用手续。

三是鉴于当前有些违法建设在行政复议和行政诉论期内继续进行建设而造成更大危害和损失的实际情况，《实施办法》应赋予城市规划执法管理部门在下达停工通知后，对违法继续建设部分的“强制诉除”权。

四是目前对违法建设的经济处罚额度相对偏低，对有关当事人难以构成有效的约束。鉴于城市规划的极端重要性和违法建设的巨大危害，建议对处罚下限额度作相应提高，以遏制违法建设的滋生。

我们在贯彻《城市规划法》、《实施办法》中，虽然取得了明显成绩，但也存在一些问题。我们将进一步加强规划队伍建设，不断改进工作，提高执法水平，认真贯彻执行好《城市规划法》、《实施办法》，努力开创全省城市规划工作新局面，为我省城市和经济社会发展作出应有的贡献。我们诚恳地期望省人大一如既往地加强对城市规划工作的关怀、指导和监督。

以上报告，请予审议。