──1993年9月18日在湖北省第八届人民代表大会常务委员会第3次会议上

省政府副秘书长  高文娇

主任、各位副主任、各位委员：

我受省人民政府的委托，向省人大常委会报告我省执行《中华人民共和国律师暂行条例》的情况，请予审议。

一

1979年，我省恢复重建了律师制度。1980年8月26日国家颁布了《中华人民共和国律师暂行条例》(以下简称《律师暂行条例》)。14年来，全省律师事业在法制的轨道上得到了较快的发展。现在全省律师机构设置基本合理，队伍初具规模，业务全面开展。律师已成为我省社会主义经济建设和民主与法制建设不可缺少和不可替代的重要力量。

──律师机构普遍建立，布局基本合理。《律师暂行条例》第十三条、第十四条、第十五条规定，律师机构的名称是法律顾问处，其性质属事业单位。法律顾问处的主要任务是领导律师开展业务工作，组织律师学习政治和法律业务知识，总结、交流律师的工作经验；律师机构受司法行政机关组织领导和业务监督；律师机构按县、市、市辖区设立，必要时，经司法部批准，可以设立专业性律师机构。根据上述规定，开始几年我省着重加强了县、市律师机构的建设。1984年，根据实际需要，司法部允许省、地设立律师机构。我省和各地区的律师机构相继建立起来。为了方便农民请律师，还在少数县以下比较发达的中心集镇设立了律师机构。1987年，为适应改革开放的需要，又开始设立经济、涉外、海事、房地产等专业化律师事务所。到目前为止，全省共有186个律师机构。按行政管辖划分，省直属8个，地、市、州属36个；县(市、区)属142个。按专业划分，综合性的171个，专业性的15个，其中经济律师事务所9个，涉外律师事务所4个，房地产和海事律师事务所各1个。

──律师队伍不断发展壮大，素质不断提高。按照《律师暂行条例》规定，我国的律师是国家的法律工作者，它的发展壮大要受国家编制约束。因此，《律师暂行条例》和司法部有关文件规定，律师队伍有三种结构形式，即专职律师、兼职律师和特邀律师。所谓兼职律师是指适合律师条件的在职法学教学科研人员，主要利用工余时间从事律师业务工作；所谓特邀律师是指适合律师条件的离退休干部(主要是政法干部)从事律师业务工作。我省发展律师队伍，始终坚持以专职为主，兼职、特邀律师为辅的原则。目前全省律师有2000人，其中，专职律师1500人，兼职律师280人，特邀律师220人。在专职的1500人中，大专以上文化程度的900人(其中法律专业550人，非法律专业350人)，占60％。全省有高级律师92人(其中一级律师1人，二级律师91人)，中级律师211人，初级律师516人。全省专职律师所占人口比例为万分之0.25，略低于全国万分之0.26的平均水平。律师的分布城市与农村差距比较大。武汉市区一万人中有一名律师，而鄂西北山区七、八万人中才有一名律师。

经过14年实践锻炼，我省律师已成为一支在政治上和业务上都比较好的队伍。广大律师自觉地坚持四项基本原则，忠实执行党的“一个中心，两个基本点”的基本路线。目前全省党员律师已达610人，占律师总数的41.1％。在几次政治风浪中，我省律师无一人犯政治性错误。14年中，我省律师有55人担任各级人大代表，人大常委会委员和政协委员。律师出席省司法行政“双先”会的近110人次。1985年，有两名律师被评为全国司法行政系统的先进工作者。1991年6月，在司法部召开的律师执业清廉会议上，江岸区律师事务所被评为先进单位，蒲圻市的一名高级律师被评为先进个人受到表彰。另有11位律师受到表扬。

──律师业务持续稳步发展。根据《律师暂行条例》第二条规定，律师的主要业务有五项：(一)接受国家机关、企事业单位、社会团体等的聘请，担任法律顾问。(二)接受民事案件当事人的委托，担任代理人参加诉讼，简称民事代理。(三)接受刑事案件被告人的委托或人民法院的指定，担任辩护人，简称刑事辩护。(四)接受非诉讼案件当事人的委托，提供法律帮助，或者担任代理人，参加调解，仲裁活动。(五)解答法律询问，代写法律文书。律师制度恢复之初，律师主要是开展刑事辩护、解答法律询问，代写法律文书。从1982年起，逐步应聘担任法律顾问，开展诉讼和非诉讼代理。随着经济体制改革的逐步深入，律师业务逐步发展到以法律顾问为重点，各项业务全面发展。14年来，我省各项律师业务一直保持了较高的发展速度。近几年，全省律师担任法律顾问都在5000家以上，1992年达到6680家；民事、经济案件诉讼、非诉讼代理达到26858件；刑事辩护案件10536件；代书21261份；接受法律咨询14万多人次。此外，律师还积极通过全部的业务活动，宣传社会主义法制。

14年来，全省广大律师紧紧围绕党和国家的中心工作开展各项业务活动，坚持为经济建设服务，为长治久安服务，为民主与法制建设服务，为方便人民群众服务，在我省经济和法制建设中发挥了重要作用。

──通过刑事辩护活动，有效地维护了国家法律的正确实施，维护了被告人的合法权益。律师进行刑事辩护活动的作用主要有两个方面：一是有利于人民法院客观全面地了解案情。正确适用法律，协助人民法院把好事实关和法律关。律师进行刑事辩护，就是根据事实和法律，提出证明被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护被告人的合法权益。法庭既能从公诉人那里听取控诉意见，又能从律师这里听取辩护意见，通过兼听双方意见，明辩是非，弄清案情，公正裁判。二是律师进行刑事辩护，通过说理，既能教育被告，使有罪的人认罪服法，又能教育他人遵纪守法，从而为社会的长治久安服务。我省律师刑事辩护的效果是好的。经过律师辩护，有相当数量的被告人被宣告无罪，或被从轻、减轻、免除刑事处分。

──律师通过担任法律顾问，帮助企事业单位依法经营和管理，帮助政府部门依法行政。律师担任法律顾问，其业务范围主要有以下几个方面：(一)为聘请单位的决策提供法律帮助，提高其依法治理的水平。(二)为聘请单位草拟各种法律文书，审查合同，参与各种贸易谈判，把好法律关。(三)代理聘请单位参加诉讼，调解或仲裁活动，维护其合法权益。(四)结合聘请单位的实际进行法制宣传，帮助聘请单位培养法律人才。法律顾问是律师工作中综合性、知识性较强的一项业务，是律师工作的重点。1983年以来，我省法律顾问工作得到了迅速发展。律师累计为聘请单位办理各类法律事务一百多万件。为聘请单位避免和挽回经济损失10亿余元，受到企业的高度赞扬。政府法律顾问是指政府首长聘请律师作为自己法律方面的参谋。这项业务开展比较晚，是在强调依法治市、依法治县的情况下开始的。到1992年，我省500多个乡镇以上政府聘请律师为法律顾问，咸宁地区从行署到各县市都请律师担任法律顾问。

──律师通过民事代理活动，有效地维护了社会经济秩序，维护了当事人的合法权益，促进了社会安定团结。民事代理包括民事、经济诉讼代理和非诉讼事项代理。非诉讼事项代理是指律师代理当事人进行诉讼以外的调解、仲裁活动，以及代办其它法律事务。律师进行民事代理，能有效地发挥律师的职能优势，为当事人排忧解难。因为律师是运用自己的法律知识，帮助当事人依法进行诉讼和非诉讼活动，律师的意见易于被当事人接受，便于纠纷的解决。14年来，全省律师累计民事代理13万多件，直接为当事人挽回经济损失9亿余元。

二

我国律师制度恢复重建，是改革开放的产物。律师体制也需要在实践中逐步改革和完善。14年中，我国律师体制先后进行了几次重大的改革。随着一些改革措施的出台和实施，对《律师暂行条例》的若干规定有不少新的发展和突破。

──律师机构的名称由法律顾问处改为律师事务所。《律师暂行条例》第十三条、第十四条规定，律师机构的名称为法律顾问处。从1984年司法部提出改革律师体制开始，律师机构的名称逐步由法律顾问处改为律师事务所。律师事务所，更易使社会明了是律师活动的场所；更好区别于企事业单位建立的法律顾问处；与国际上律师机构的名称基本一致，便于对外交往。

──律师资格由审批制改为考试制。1986年以前，律师资格实行审批制，就是按照《律师暂行条例》第九条关于“取得律师资格，须经省、自治区、直辖市司法厅(局)考核批准，发给资格证书，......”的办法办理。这种办法有一些弊端：一是单纯的考核对人的实际水平不易掌握，影响律师队伍的素质；二是由于取得律师资格与执行律师职务的一致性，限制了对社会律师人才的开发。针对这些问题，1986年司法部组织了第一次面向社会的全国律师资格统考，使取得律师资格以考核为主变为以考试为主。以后每两年一次，从今年开始改为一年考一次。社会上凡符合《律师暂行条例》规定基本条件的，都可以报名参加律师资格统考。考试合格，取得律师资格。但取得律师资格并不一定从事律师工作，只有经律师管理部门发给律师工作执照，才能从事律师工作，从此律师资格与律师职务分离。经过四次律师资格统考，我省取得律师资格而没有从事律师职务的有1600多人，这是我省律师队伍储备的人才。

──律师队伍由国家定编逐步改为聘用制。《律师暂行条例》第一条规定律师是国家法律工作者。按此规定，国家视律师为国家干部系列，由编制部门列编。律师队伍发展多少，视国家能拿出多少编制而定。事实上国家不可能拿很多编制，这就制约了律师队伍的发展。在此情况下，1986年司法部和劳动人事部给律师机构增加1.5万多合同制指标，以解决律师辅助工作人员不足的问题。这是律师队伍由定编制改为聘用制的开始。此后，律师事务所内人事实行“一所两制”，即原在编的实行国家定编制，新进的实行聘用制，大量聘用社会上有资格的人当专职律师。

──律师经费管理办法由国家“统收统支”逐步改为“自收自支”。律师制度恢复头几年，律师经费是按司法行政事业的办法管理的，即律师人头费等由财政拨款。1986年，根据司法部、财政部164号文件的规定，我省律师机构实行了“自收自支”和“全额管理，差额补助”的财务管理办法。目前，全省律师机构除了贫困山区之外，基本上都实行了“自收自支”。

──律师由行政管理改为目标责任管理。就是对每一个律师根据不同专业技术职务级别定一个明确政治思想、纪律、作风、社会效益和经济效益的责任目标，并量化成完成任务的指数，完成任务有奖，完不成任务受罚。目标责任管理制直接把律师的职、权、利挂钩，调动了律师的积极性，增加了律师机构的自我发展能力。

──由单一占国家编制的律师事务所改为试办不占国家编制的律师事务所。1988年，司法部对律师体制改革提出了一项突破性措施，即试办完全不要国家编制，不要国家经费的律师事务所。试办这种所的人，一要有律师资格，二要辞去现职或停薪留职。这种律师事务所具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的主体资格。我省现试办这类所有4个。它与占国家编制的所比较，更具有生机与活力。

三

14年的律师工作实践使我们体会到，我省律师事业能够迅速发展，能够在维护社会主义民主与法制，促进改革开放和经济建设中发挥重要作用，关键在于各级党委、人大和政府的正确领导，也离不开社会方方面面的支持。过去14年，为了推动我省律师体制改革和律师事业的发展，各级党政部门做了大量工作，帮助解决一些实际问题，发了一系列指导性和规范性的文件。如1986年省政府办公厅转发了司法厅关于加强法律服务机构统一管理的意见；省委组织部、省编委和司法厅联合发了关于律师待遇和律师机构级别问题的通知；去年上半年，省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅和司法厅联合发了关于保障律师依法参加诉讼活动的若干规定。这些文件的制定实施，对解决律师体制改革中的一些重大问题和维护律师依法执业的合法权益等方面发挥了很好的作用。

当然，我们在充分肯定执行《律师暂行条例》律师事业取得成就的同时，也要清楚地看到，在主客观方面，还存在着值得注意和改进的问题。一方面，由于律师自身制度改革步伐比较缓慢，因而制约了律师队伍数量的发展和素质的提高，这与我省社会主义市场经济的发展不相适应，尤其是在为全省经贸和涉外、涉台、港、澳法律服务方面，显得力不从心。由于国家财力对律师事业发展支持有限，因而各律师事务所在处理经济效益与社会效益的关系时，往往将经济效益放在重要位置，而对社会效益有所忽视。极少数律师受社会“拜金主义”影响，在执业过程中，不讲职业道德，违反执业纪律，搞不正当竞争，腐蚀着律师队伍。另一方面，当前面临一个突出的问题是社会法律服务秩序有些混乱，表现在三个方面：一是有些企事业单位的主管部门设立的法律机构或法律顾问机构，以行政管理权为依托，向自己系统的独立法人单位进行有偿服务，有的发文限制只能请他们而不许请律师。二是社会上不少单位和部门，不执行司法部、国家工商局和省政府有关规定，未经司法行政机关批准，滥建法律服务机构。三是社会上冒牌律师明里暗里以律师名义开展业务。法律服务秩序混乱危害是相当大的，它毁坏了律师的声誉，极大的冲击了律师事业，从根本上破坏了社会主义法制。

法律服务秩序混乱，其成因比较复杂，就其本身而言，是法制观念淡薄，有的置国家和省里的有关规定于不顾，片面理解发展“第三产业”，追求经济效益。当然，管理跟不上也是原因之一。但从根本上来说，还是律师事业发展不够，律师的数量、素质、管理机制跟不上社会发展的需要。因此，解决社会法律服务秩序混乱的着力点还是大力发展律师事业，最大限度地满足社会对律师的需求。打主动战，是我们的基本思路。

为了更好地执行《律师暂行条例》，进一步发展律师事业，根据司法部有关文件精神，发展律师事业首先要在观念上突破使用经济概念、生产资料所有制模式和行政级别的概念、行政组织的模式对律师机构的束缚。其次，在律师机构的设置上，允许多种模式、多种结构并存。根据我省实际，在今后一个时期内，要积极发展以下几种结构、几种模式的律师事务所：(一)由专职律师并吸收兼职律师、特邀律师组成的律师事务所，并允许这种所实行“一所两制”，即一部分为有国家编制，由国家拨给经费的法律工作者，按照国家关于事业单位的管理办法进行管理，一部分为采取自愿原则，辞掉公职，不占国家编制，不要国家经费，从社会上已取得律师资格而未从事律师业务的人员中招聘专职律师。(二)以专职律师为骨干，吸收社会上取得律师资格的人，辞去现职，自愿组合，不要国家编制，不要国家经费的律师事务所。(三)由司法行政部门和有关金融、证券、房地产等专业部门联合办律师事务所。(四)法律院校、法学研究机构和符合条件的社团兴办的律师事务所(近期内原则上在省级社团办)。社团申办律师事务所，必须有五名以上取得律师资格的人员，律师事务所必须与原单位脱钩。第三，要大力发展律师队伍。根据我省社会、经济发展的状况，“八五”末律师队伍要由现在的2000人发展到3500人，至本世纪末达到5000人。每年要以500人左右的速度发展。因此，必须采取得力措施，多渠道多形式发展律师队伍。具体说就是，通过在由国家提供编制和经费的律师事务所内实行“一所两制”，从社会上通过统考取得律师资格而未从事律师业务的人员中招聘一部分专职律师建立不要国家编制和经费的律师事务所，发展专职律师队伍；用优惠政策吸引出国留学人员回国从事律师工作，吸收学习金融、经济、外语和其他专业的优秀大学毕业生，经过法律培训后充实到律师队伍中来，吸收一批具有高级职称的专业人员到律师队伍中来。在大力发展专职律师的同时，根据需要和可能，适度发展特邀、兼职律师。也就是从政法部门，包括法制部门离退休的老同志中挑选一些身体健康、有办案经验的同志担任特邀律师，从金融、证券、房地产、财政、税务等业务部门聘请一部分兼职律师。第四，在大力发展律师队伍数量的同时，不断提高律师的政治业务素质。要狠抓律师的学习和教育，加强政治业务学习，把律师职业道德和执业纪律教育贯穿律师事业发展的全过程，常抓不懈，努力提高其政治业务水平。狠抓廉政建设，搞好队伍作风整顿，根据省委和司法部的部署，今年下半年对全省律师集中一次职业道德和执业纪律检查，对查出的问题，决不姑息，认真整收。第五，在律师事务所内部建立激励机制以建立目标责任制，推行效益浮动工资制和社会保险，以调动律师人员的积极性。最后，围绕社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，积极拓宽服务领域，大力发展律师业务。

主任、副主任、各位委员，当前改革开放大环境对发展律师事业是十分有利的，全省广大律师有信心和决心全力以赴，抓住机遇，发展我省律师事业，不辜负党和人民的希望，同时也更需要各级党政部门的重视和支持，希望省人大加强监督，欢迎委员们视察律师事务所。为了建立和完善与市场经济体制相适应的法律服务体系，亟需采取国家立法或地方立法对社会法律服务加以规范。从目前的情况看，由国家立法还不大可能，因此，我们建议：一方面，请省人大对国家和省现有的关于社会法律服务管理的一些规定的执行实行严格监督；另一方面，请省人大制定有关的地方性法规。目前，《湖北省律师执行职务的规定》已经列入今年的立法计划，待省政府常务会议对草案进行审议后，即可提请省人大常委会审议。另外我们也提出一些立法项目，如关于社会法律服务管理的规定等，也希望纳入立法计划，抓紧制定。

以上报告，请予审议。