——1996年9月16日在湖北省第八届人民代表大会常务委员会第22次会议上

省计划生育委员会主任  吕纯池

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委托，现就《湖北省计划生育条例(修正草案)》作如下说明：

一、修正《条例》的必要性

《湖北省计划生育条例》(以下简称《条例》)，是1987年12月19日经第六届省人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过，1988年3月1日起施行的。《条例》实施八年来，经过全省各级党委、人大、政府、政协和广大干部群众的艰苦努力，我省计划生育工作取得了巨大成绩。据第四次人口普查，人口出生率由1987年的25.32‰降至1995年的16.18‰，平均每年下降约1.14个千分点。与1987年生育水平相比，全省共少生260多万人，平均每年少生32.5万人，1991年以来，我省连续5年完成了国家下达的人口计划，1995年底我省人口自然增长率首次降至10‰以下，低于全国平均水平。实践证明，《条例》是我们做好计划生育工作的有力法律武器。

但是，随着社会主义市场经济的发展和计划生育工作的逐步深入，出现了许多新情况、新问题，迫切需要采取相应的法律对策。同时，八年来国家先后颁布了一些重要的法律、法规，如《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》等，为了保持法制的统一性，《条例》必须与这些重要的法律、法规衔接一致。这样，对《条例》进行一次全面的修正显然是十分迫切和必要的。

二、形成《条例》修正草案所做的工作

根据省人大常委会和省政府的立法计划安排，从1994年起，我们就着手修改《条例》的准备工作。国家计生委于1994年5月下发了《关于对地方修改计划生育条例的若干意见》，对我们修改《条例》具有一定的指导意义。本着从实际出发，既保持《条例》对计划生育范围的稳定性、连续性、严肃性，又适时适当补充完善，使《条例》更便于实际操作的原则，我们抓紧起草并反复修改，于一九九六年三月一日，向省政府报送了《条例》修正草案的报告。随后，省法制办有关负责同志与省计生委有关负责同志一道赴十堰市、襄樊市及其所属县、区、乡镇、街道办事处，召开各种座谈会，广泛听取社会各方面人士的意见。在这个基础上，又进行了一次修改。省政府法制办将修改后的稿子及时送到有关厅、局、委征求意见，并于八月二十一日召开了十二个部门的协调会议，再一次进行了修改。九月三日，省政府常务会议讨论通过了《条例》修正草案。

三、关于几个重要问题的说明

(一)关于修改的形式问题。这次修改，不象1991年那次修改只涉及个别条款，增加内容比较多，包括增设了一章，增加13条，还有其他条款的零星改动。因此这次修改不宜采取修正案的形式，而采取了提请省人大常委会审议《条例》(修正草案)的形式。

(二)关于生育规范方面调整的问题。有关生育方面的规范是条例的核心内容，是一个十分严肃的问题，这次修改作了一些调整，包括三种类型：

第一类是比过去的规定作了更严格的限制，如再婚夫妻再生一个孩子的条件之一，是一方没有孩子，这次明确界定为“所称没有孩子，是指未生育、未收养和生育后子女都死亡的”，这样就把生育过孩子但离婚时依法由另一方抚养这种情况排除在外，不得视为没有孩子。再如修正草案第十九条规定，“遗弃、溺害、买卖、藏匿、送养婴幼儿的，不得再生育”、“经过批准可以生育第二个孩子和可以再生一个孩子，怀孕后无正当理由自行终止妊娠的，其《生育证》作废，并不再安排生育”，这样就对为生男孩，采取遗弃女婴、进行胎儿性辊鉴定、不是男胎就流产等行为予以了必要的限制。

第二类是适当放宽的规定：(1)对夫妻双方为非农业人口可以生育第二个孩子的增加了二项，一是增加了“独生子与独生女结婚的”，可生育第二个孩子；二是增加了“在矿区井下作业连续10年以上，只有一个女孩的”，可生育第二个孩子。(2)对夫妻双方属农业人口可以生育第二个孩子的增加了一项，即“夫妻一方为革命烈士的独生子或独和独生女的。”(3)增了“再婚夫妻一方没有孩子，另一方是两个孩子以下的丧偶者，”可以再生育一个孩子的规定。(4)缩短了经过批准可以生育第二个孩子的生育间隔期，即由原来的间隔“五年以上”缩短为“四年以上”。以上放宽的规定，除“独生子与独生女结婚的”和缩短生育间隔期外，其他各项都只涉及极少一部分人。对增加独生子与独生女结婚的可以生育第二个孩子的规定，有的同志担心开此口子，有可能导致我省人口数量上升。但较多的反映是认为开这个口子很有必要。第一，现在一个孩子要赡养4个以上老人，负担太重，将来老年人问题将更加突出。第二，现行生育政策总的来说执行得较好，但也存在着有的政策执行不力的现象。只要加强管理，严格控制计划外生育，在这方面开一点口子，也不会导致我省人口数量的过快上升，不会对我省人口控制计划目标带来大的影响。据统计测算，我省从1979年开始提倡一对夫妇只生一个孩子，独生子女中女孩人数最低的年份只有4.01万人，最高的年份也只有8.13万人，这些人进入结婚生育的年份要到2000年以后，加上间隔期开始生育第二个孩子要到2004年以后，既使独生子都与独生女结婚且都生育第二个孩子，最低年份生育4.01万人，最高年份生育8.13万人，而我们现在计划外的二胎与多胎每年达18.54万人。允许独生子与独生女结婚，再生育一个孩子对于改变人们的生育观念将起到有益影响。与此同时，进一步加强管理，将可以把计划外的二胎和多胎降下来，这样对整个人口控制计划的影响将限制在很小和程度。第三，许多兄弟省市已开了这样的口子，如人口大省四川省独生子与独生女结婚可以生育第二个孩子已有好几年的历史了。我们现在开这样的口子应该说是顺理成章的。至于生育间隔期由“五年以上”缩短到“四年以上”，目前全国其他兄弟省市多规定为四年，有的规定为三年，基层干部群众特别是与其他省毗邻的地区都认为还是改为四年好，有利于群众接受，实践中照此执行。

第三类是对特殊问题处理纳入法制化、规范化管理。一是明确了“在我省定居的台、港、澳同胞和外国公民，以及夫妻一方为台、港、澳同胞、归国华侨、外国公民的生育，按国家有关规定执行。”过去在实践中就是这么办的，这次只不过在《条例》修正草案中以条文的形式固定下来。二是增加了“省人民政府计划生育行政部门根据特殊情况可以批准夫妻双方再生育一个孩子”的规定。现实生活中确有许多特殊情况是《条例》中不可能一一穷尽列举的，但又必须处理好，如有的被拐卖的妇女生育了孩子，被解救后重新结婚，其生育问题就需要正确处理，鉴于此而增加了这条规定。有少数同志担心“特殊情况”不好把握，导致随意性大的不当行为，为消除这种担心，增加了限制规定，即“特殊情况的界定、审批程序和批准再生育一个孩子应征收的费用由省人民政府另行规定。”

(三)关于计划外怀孕费和计划外生育的问题。这两项费用在原《条例》中是按罚款处理的。《行政处罚法》颁布后，全国人大法制工作委员会专门对这个问题作了答复：“征收计划外生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。因此行政处罚法关于‘罚款必须全部上缴国库’和有关‘时效’的规定，不适用于计划生育工作”。据此，《条例》修正草案将计划外怀孕费和计划外生育费作为社会补偿性收费，使其和罚款区别开来。根据国家和省的有关规定，对计划外怀孕费和计划外生育费的征收、使用及管理作了原则规定。计划外生育费的征收标准，根据计划外生育的具体情况和基层的要求，除绝大部分沿用原标准外，作了适当调整。

(四)关于规范计划生育行政管理行为的问题。

这次修改条例，关注的重点之一是规范计划生育行政管理行为，使《条例》的有关规定与《行政处罚法》等法律法规的规定衔接一致。例如，增加了审批时效的规定，凡是管理对象根据条例的规定向计划生育有行政管理部门提出生育申请的，计划生育行政管理部门必须在规定时间予以答复。这对防止官僚主义，推诿扯皮将大有益处。又如关于行政处罚决定权的问题，这次修改把原来由乡(镇)人民政府、街道办事处行使行政处罚权改为由县以上计划生育行政主管部门行使行政处罚权改为由县以上计划生育行政主管部门行使。作这一改动，尽管给基层的计生执法工作带来一些不便，但《行政处罚法》已明确规定行政处罚权由县以上人民政府的部门行使。至于实际工作中的困难，可由县计生部门依照《行政处罚法》的规定，通过委托等途径解决。另外，除计划外怀孕费和计划外生育费外，计生部门还有一部分属于罚款。这部分罚款，按照《行政处罚法》的规定，必须实行罚款决定与收缴分离的原则。现在国务院正在全国实行试点，待全国作出统一规定后照此执行就可。因此，这次修改《条例》就暂没涉及这方面的内容。

以上说明，请予审议。