——2004年11月22日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第12次会议上

省人大常委会副主任 纪玲芝

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为深入贯彻实施城市规划法律法规，依法加强城市规划和管理工作，省人大常委会根据年度工作要点安排，就全省贯彻实施《中华人民共和国城市规划法》和《湖北省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》（以下简称“一法一办法”）情况进行了检查。4月初，省人大常委会发出了《关于开展〈中华人民共和国城市规划法〉执法检查的通知》，各市、州、直管市、神农架林区人大常委会根据通知要求开展了自查活动，并于9月中旬上报了自查报告。10月22日，省人大常委会执法检查组听取了省建设厅关于“一法一办法”贯彻实施情况的汇报。10月27日至11月2日，由贾天增、纪玲芝两位副主任带队分两个小组，分别对武汉市、鄂州市、宜昌市、荆州市贯彻执行“一法一办法”情况进行了重点抽查。

从检查情况看，各地政府及其有关部门认真贯彻落实“一法一办法”，做了大量工作，取得了一定成效。同时，也还存在一些问题。现将检查情况报告如下：

一、贯彻实施“一法一办法”的基本情况

1、狠抓了“一法一办法”的学习宣传。各地政府及其有关部门采取设立宣传点，印发宣传资料，开辟宣传专栏，举办培训班等多种形式广泛宣传“一法一办法”。武汉市投资1000万元建起规划展示厅，将城市总体规划制作成模型供广大群众参观，使群众更加直观了解城市规划，并在网上开设规划教室，宣传普及规划知识。荆州市委、市人大、市政府领导带头学法，坚持将“4.1”和“12.4”纳入“四五”普法宣传教育日，市规划部门也将每周四作为业务及普法学习日，集中学习城市规划法律法规。宜昌市政府多次召开城市规划座谈会，充分听取各部门对规划工作意见，探讨城市发展过程中出现的城市规划问题。鄂州市有关部门与市电视台联合开辟“市民之声”拦目，倾听市民对城市规划的意见和建议。通过学习和宣传，使广大干部群众了解城市规划法律法规，普及规划知识，提高了广大干部群众的城市规划意识，为城市规划法律法规的贯彻实施打下了坚实的基础。

2、注重加强了配套制度建设。为促进“一法一办法”的贯彻实施，各地人大常委会把听取和审议政府落实城市总体规划、控制性详细规划等工作报告作为一项重要监督内容，通过制定地方性法规，作出决议和决定，完善了城市规划法规体系。武汉市人大常委会颁布实施了《武汉市城市规划管理条例》、《武汉市湖泊保护条例》、《武汉市城市绿化条例》等地方性法规，加强了城市规划管理工作。宜昌市人大常委会通过了《关于实施城市绿地永久性保护的决议》，对城市20块绿地进行了严格保护。鄂州市人大常委会颁布了《关于加强对西山、洋澜风景区保护工作的决定》，加大了对西山、洋澜风景区的保护力度。各地政府及其有关部门结合本地实际，制定和颁布了一系列规范性文件，有效地促进了城市规划和管理工作。宜昌市、荆州市制定了《城市规划实施管理办法》、《城市规划技术管理规定》、《城市规划违法建设查处制度》、《城市规划管理责任追究制度》、《‘一书两证’审批和公示制度》。为了适应城市可持续发展的要求，各地政府还建立了“四线”管理制度（即道路红线、绿化绿线、水体蓝线、文物古迹紫线）以及建筑工程、市政工程等专项工程规划用地管理制度，使城市规划管理做到了有章可循。石首市、宜都市政府也制定了地方性的实施细则和相应的管理规定，从制度上为“一法一办法”的贯彻落实提供了有效保证。

3、加大了规划编制的力度。按照“一法一办法”的要求，各地政府都十分重视城市规划的编制工作。武汉市完成了《东湖环境景观建设综合整治规划》、《汉口滨江区综合整治规划》、《武汉市综合交通规划》、《武汉市给排水系统规划》、《武汉市绿化系统规划》、《武汉王家墩商务区规划》、《武汉新区建设规划》、《汉江开发规划》、《武汉‘中国光谷’商贸区控制性详细规划》的编制以及城区90片243平方公里的控制性详细规划，同时还组织力量开展了武汉都市圈规划的前期调研工作。宜昌市政府为了切实贯彻“一法一办法”，落实国务院批准的湖北省城镇体系规划，抓住宜昌市被列为省域副中心城市的机遇，围绕市委确定的“把宜昌建设成为世界一流水电城，全国知名旅游城，长江沿线经济强市”的三大目标，提出了“高起点，创一流，大手笔，出特色”的城市规划要求，把城市规划编制工作列入重要议事日程，从组织领导到具体措施，加强了对城市规划的编制管理。同时，还认真组织规划部门对城市土地的出让、转让、旧城改造和新区开发的规划策划和引导工作，使城市沿江大道改造工程的土地增值1.2亿元，市商业步行街由原来拍卖价0.85亿元增值到1.2亿元，充分发挥了城市规划综合调控、整合资源和指导城市建设的作用。荆州市政府除认真抓好本市城区的城市规划外，还注重抓好所辖县市的总体规划、近期建设规划和各类专业规划。该市中心城区规划建成区以内的详规覆盖率已达到85%，年底可达到100%。鄂州市在城市总体规划的指导下，先后组织开展了市西部城区总体规划调整、沿江大道街景规划、洋澜湖滨水地区概念性规划、世纪大道街景概念性规划等一大批分区及详细规划。此外，各地政府为提高规划设计水平，对重大项目、重要地区规划引入竞争机制，面向国内、国际公开招标，拓展了规划工作思路，吸取了先进的规划理念，活跃了规划设计市场。

4、加强了城市规划的实施监督管理。为保障城市规划实施，各地政府及其有关部门加大了城市规划的监督管理力度。组建建设工程规划审批联合服务中心，精简审批程序，实现一次性提出条件，一次性告知，一次性审批和一次性发证。成立了城市规划委员会，坚持城市规划的重大问题民主决策、科学决策，强化了规划的科学性和权威性。加快了城市规划信息化建设步伐，建立了城市规划网站，实行网上报建，网上审批，方便了群众办事。各地政府及其有关部门还出台了《城市规划执法责任追究制》、《城市规划服务承诺制度》等规章制度，确保规划审批依法依规进行。同时，严格实行城市规划目标管理责任制，依法查处各类违法建设。武汉市组织开展了集中拆违活动，加大了对“城中村”及城郊结合部私人建房的查处力度，近年来共拆除各类违法建设14402起，面积达426.13万平方米，在一定程度上遏制了“种房子”的歪风。荆州市规划局针对准建项目失控率偏高的现象，推行了准建项目管理分局局长责任制，将准建项目的失控率限定在10%以下。截止今年9月份，该市中心城区无一例准建项目的违章建设既成事实。石首市、宜都市加大违法建设的监管力度，使违法建设大幅度减少。

二、存在的主要问题

从检查的情况看，各地在贯彻落实“一法一办法”方面仍然存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

1、城市规划集中统一管理不够。虽然“一法一办法”对城市规划必须实行集中统一管理有明确规定，近几年国务院三令五申强调要加强规划的集中统一管理，但从检查的情况看，各地在执行中仍然有较大差距，这个问题一直没有得到很好的解决。如武汉市虽成立了东湖开发区规划分局，但并未实行真正意义上的集中统一管理，还是开发区自己组织规划编制，自行审批。在城市规划区内远郊的黄陂、新洲、蔡甸、江夏等区也未纳入市统一规划管理。鄂州市葛店经济开发区目前仍实行封闭式管理。宜昌市政府虽多次研究城市规划的集中统一管理工作，并下发了《关于加强宜昌经济技术开发区土地和规划管理的通知》，明确了宜昌经济技术开发区土地和规划管理体制，实行市、区双重领导，以市为主。但由于历史原因，中央在宜的葛洲坝集团公司以及撤县建区的夷陵区、宜昌东山、犭虎亭经济技术开发区等都未纳入市里统一规划管理，使得该市的规划存在着多头审批、分散管理，形成所谓“五支笔”审批规划的现状（即：市规划局、东山、犭虎亭开发区、夷陵区、葛洲坝集团）。荆州市高新技术开发区和荆州区所辖乡镇也未能实现城市规划集中统一管理。由于城市规划未能实现集中统一管理，造成一些地方城市总体规划不能得到有效实施，城郊结合部建设混乱，城乡规划编制与城乡规划实施监督割裂，违法建设屡禁不止等。

2、规划监督管理力度不够。城市规划的监督管理贯穿于规划编制到规划实施的全过程，是保障城市规划得到有效实施的重要组成部分。在检查中发现，由于有些地方对国务院近年来强调要相对集中行政执法权的精神在理解和执行上有误解，在如何依法行政上有偏差，将法律法规有明确条款规定的也授权于有关部门，因而造成在实际工作中执法主体不明，管理与执法相脱节，违法建设不能及时制止，城郊结合部和“城中村”的规划、建设、管理混乱等问题。如：宜昌市将规划的编制管理与实施管理割裂，将城市规划编制管理由市规划局负责，而将规划批前批后的监督执法交给城市管理局负责，形成一项工作“多头”管理现象。宜昌东山开发区还存在自行印制 “一书两证”的违法行为。由于有些城市管理执法人员不太熟悉城市规划法律法规和技术规定，执法工作质量不高，致使“以权代法、以罚代法”的违法现象时有发生。鄂州市将原规划局所属的城市规划监察处并入城管监察支队，致使本应由规划局负责的建设工程规划放线及其监督管理职能交由城管监察支队承担，形成规划管理与执法相脱节，致使违法建设行为不能及时有效制止。荆州规划局目前还是事业单位，规划执法主体是市建委，曾发生市规划局因主体不合法造成规划局在诉讼中败诉的现象。荆州市还存在生态环境和名城保护不力，古城内建筑密度大、建筑高度不符合规划保护要求、规划容量严重超标等问题，如古城内居住人口已达11.7万人，超过规划容量的一倍多。

3、规划编制和管理经费投入不足。自国家取消规划管理费后，国务院国发〔2002〕13号文和省政府〔2000〕3号文要求将规划编制和管理经费列入本级公共财政预算。但由于各地经济发展不平衡，多数城市未能将规划编制和管理经费列入预算，既影响了规划的及时编制，也影响了规划事业的健康发展。检查中发现，仅2002年、2003年，荆州市财政就欠市规划院各类规划经费500多万元，在一定程度上影响了规划工作的正常开展。

三、两点建议

1、进一步加大宣传贯彻力度，努力提高全社会尤其是各级领导干部的城市规划意识。  要把“一法一办法”纳入全省普法工作的重要内容，继续开展多层次、多形式的城市规划的法律法规学习、宣传、教育活动。通过切实有效的宣传教育，使全社会尤其是领导干部，牢固树立科学的发展观和依法实施城市规划的意识，坚持“五个统筹”，正确处理经济发展与城市建设的关系。各级人民政府要高度重视城乡规划工作，将其列入重要议事日程，要认真落实城市规划法律法规和国务院关于“要健全城乡规划管理机构，把城乡规划编制与管理经费纳入公共财政预算，切实予以保证”的规定，加大经费投入，保证规划编制与管理工作的顺利开展。

2、切实加强城市规划的集中统一管理，不断增强城市规划的严肃性和权威性。 《城市规划法》第二条规定“在城市规划区内进行建设，必须服从城市规划管理”，第九条规定“县以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作”。办法第三条规定“城市的规划和建设必须集中领导，统一管理”。第二十七条第二款进一步明确了“开发QD区的规划和建设，纳入城市的统一规划和管理”。国务院也明确要求各地建立健全城市规划管理机构，理顺规划管理体制，实行城市规划的集中统一管理，“市一级规划的行政管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正(国发〔2002〕13号)”。我们认为，明确规划的执法主体，解决规划集中统一管理是保证规划成果得以顺利实施的根本前提，也是贯彻落实“一法一办法”需要尽快解决的首要问题。武汉市要按国务院对其总体规划的批复要求，将开发区和远郊区纳入市集中统一规划管理，并不断加强城郊结合部和“城中村”的规划实施的监督管理。宜昌市要尽快着力解决“五支笔”审批问题，明确规划局与城管局职能分工，解决多头执法问题。荆州市要按《城市规划法》和《行政许可法》的法律规定，尽快解决规划局行政执法主体资格问题，且将开发区及荆州区乡镇规划归到市规划局集中统一管理，建立城市规划集中统一管理体制，并采取措施，加强荆州古城保护和市域环境保护。鄂州市要取消葛店开发区城市规划封闭管理，将规划纳入市规划行政主管部门统一管理。建议各级人大常委会进一步加强对“一法一办法”实施情况的监督检查，保证城乡规划法律法规的贯彻实施。