省人大常委会执法检查组

为了纪念《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施20周年，进一步推动《中华人民共和国民族区域自治法》、《湖北省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉的若干规定》和《湖北省民族地区国民经济和社会发展“十五”规划》（以下简称“一法一规定一规划”）的贯彻实施，根据省人大常委会2004年度工作要点，省人大常委会主任会议决定，8—9月省人大常委会在省直有关部门、恩施土家族苗族自治州（以下简称恩施自治州）及其所辖县（市）、宜昌市及其所辖长阳、五峰土家族自治县（以下简称长阳、五峰自治县）组织开展了对民族区域自治法律法规贯彻实施情况的检查。

5月18日，省人大常委会以鄂常办文〔2004〕25号文下发了《关于对〈中华人民共和国民族区域自治法〉的实施情况开展检查的通知》，明确了执法检查的主要内容和重点、检查对象等，并提出了具体要求。根据省人大常委会的统一部署，省直有关28个部门、恩施自治州和宜昌市及长阳、五峰自治县人民政府开展了自查，恩施自治州和宜昌市及长阳、五峰自治县人大常委会在本行政区域内开展了执法检查，并将自查报告和执法检查报告书面报送省人大常委会执法检查组。

8月25日，省人大常委会执法检查组听取了省民宗委、省发改委关于实施“一法一规定一规划”情况的汇报，并于8月26日—9月1日组成了3个执法检查小组，分别由省人大常委会副主任王守海、朱纯宣和贾天增带队，部分省人大常委会委员（人大专、工委委员）参加。第一小组听取了省经委、教育厅、科技厅、人行武汉分行等28个部门关于实施“一法一规定一规划”情况的汇报，提出了进一步做好工作的意见和建议；第二、三小组分赴宜昌市、恩施自治州，对五峰自治县、长阳自治县、恩施市、利川市、咸丰县进行了重点抽查，听取了当地人大、政府自查情况的汇报，召开了由政府相关部门、人大代表、群众代表参加的座谈会，深入企业、学校、农村听取了部分农民、市民、教师、企业主的意见，讨论、研究了实施“一法一规定一规划”的经验和存在的主要问题，提出了加快民族自治地方经济社会发展的思路、对策与办法。

总的来看，全省实施民族区域自治法律法规的总体情况是好的，省人民政府和省直有关部门积极引导民族自治地方抢抓国家实施西部大开发战略的历史机遇，加大对民族自治地方的扶持和支持力度，深入贯彻落实各项扶持政策措施，市（州）、县各级人民政府及其职能部门做了大量卓有成效的工作，各级人大及其常委会积极开展监督，全民的民族法制意识有了进一步提高，各民族平等权利得以保障，民族自治地方经济社会快速发展，人民生活水平和质量明显提高。但在“一法一规定一规划”的执行过程中，也存在着一些困难和问题。现将这次执法检查的主要情况报告如下：

一、实施“一法一规定一规划”取得的主要成效

（一）广泛宣传，深入学习，建立健全配套法规和政策，促进了民族自治地方经济社会快速发展

一是提高认识，努力营造实施民族方面法律法规的良好氛围。2003年新修改的若干规定颁布不久，省民族宗教事务委员会在《湖北日报》、《民族大家庭》上将全文予以登载，并与省司法厅协商，及时将民族区域自治法纳入《湖北省“四五”普法干部读本》；省农业厅、林业局广泛宣传、认真学习，提高了系统内广大干部职工的认识水平。宜昌市、恩施自治州各级政府充分运用新闻媒体、发表署名文章、开辟专栏、举办“宣传月（周）”、发放宣传学习资料等形式进行广泛宣传；将民族区域自治法、若干规定和《恩施土家族苗族州自治条例》等法律法规纳入“三五”、“四五”普法内容，并作为基层干部、公务员培训和考核的重要内容；恩施自治州还在全州中小学开设民族法制课，专题讲授民族区域自治的法律法规，努力做到民族法制教育从青少年抓起，切实增强广大干部群众民族法律意识和民族法制观念。

二是高度重视“一法一规定一规划”的贯彻落实工作，建立健全实施配套的政策和工作机制。省发改委、经委、林业局、农业厅、水利厅、交通厅、民政厅、科技厅等省直各部门领导将支持民族自治地方经济社会发展列入重要议事日程，明确分管领导及处室，召开专题会议，调查研究，采取措施，保证贯彻实施工作落到实处。根据民族区域自治法的要求，在1988年省若干规定出台后，省直34个部门结合本部门职责，及时制定了实施的具体办法；2003年，省若干规定修订后，28个部门修订了实施的具体办法，基本健全了实施民族区域自治法的配套政策，为具体落实帮扶措施，推进民族地区经济发展和社会进步提供了政策支持。同时，各部门适应新形势的要求，结合民族地区的特点，及时调整了工作方式，简化了工作程序，创新了工作机制，优化了服务环境，提高了工作效率。

三是加强民族立法，完善配套法规，依法促进民族地区经济社会的发展。立法权是宪法和法律赋予民族自治地方自治机关的一项重要职权。恩施自治州先后制订了《恩施土家族苗族自治州自治条例》、《恩施土家族苗族自治州清江保护条例》等1件自治条例、9件单行条例，长阳自治县制订了1件自治条例、11件单行条例，五峰自治县制订了1件自治条例、6件单行条例。自治条例和单行条例的制定和修改，保障了“一州两县”各民族的平等权利，依法促进了“一州两县”经济社会快速发展。

（二）规划引导，政策倾斜，努力加快民族地区改革发展的步伐

为适应民族地区的战略发展要求，树立科学发展观，省直各部门因地制宜，在规划引导上予以重点扶持，为民族地区建立了科学的发展蓝图。省发改委在制定中长期发展规划和专项规划时，把支持民族地区加快发展放在重要地位；省农业厅制定并启动了民族地区农业优势产业区域经济发展中长期规划；省旅游局把民族地区旅游业纳入全省总体规划；省经委积极引导民族地区发展中小企业、民营企业；省交通厅在规划实施县际公路和县乡公路中对民族地区给予重点倾斜；省科技厅将恩施州的科技发展规划列入省级软件科学研究计划；省林业局在“一州两县”的林区建设项目规划上安排了大量林业工程项目；省建设厅着力帮助民族地区搞好城镇规划，支持恩施自治州完成城市总体规划修编工作。通过规划引导，为“一州两县”科学持续发展提供了长远部署和总体要求，切实促进了良性发展。

近年来，省直各部门站在政治的高度，结合自身职责，从大局出发，研究出台了各项倾斜政策，放权让利，想方设法加强民族地区经济、社会的发展的后劲。省发改委积极努力，向国家争取恩施自治州比照享受国家西部大开发政策，为恩施自治州的加速发展注入了强大的政策动力；省财政厅积极调整财政体制，集中民族地区的增量财力予以全额返还；省国税局专门下发通知，对符合国家西部开发和民族自治地方税收优惠企业明确政策，保障税收优惠政策落实到位；省地税局赋予恩施自治州地税局享有省地税局的税收征收管理权限和对内资企业可以定期减征或免征企业所得税权限；省扶贫办出台《关于加大恩施自治州扶持力度的意见》，对恩施自治州给予了重大的政策扶持；人行武汉分行认真贯彻落实对民族贸易和民族用品定点生产企业贷款的优惠利率政策，协调有关银行落实优惠政策;省人事厅在专业技术人员职称评审条件、职称外语考试等方面制定优惠和照顾政策；省商务厅积极支持恩施自治州骨干企业商品出口，在出口企业出口配额分配方面给予倾斜。另外，省发改委、省民政厅、省交通厅、省农业厅等部门一直在积极向国家争取各项倾斜政策。

（三）加大资金投入和项目扶持，积极做好对口帮扶工作，促进民族地区持续健康快速发展

省直各部门积极加大对民族地区的资金投入和项目支持，这是民族区域自治法和省若干规定明确的基本职责。省发改委2003年以来安排民族地区建设资金和争取国家支持“一州两县”的投资规模共达10亿元；省旅游局协助省发改委争取中央旅游国债资金和旅游发展专项资金5589万元；省扶贫办2003年共安排恩施自治州各类扶贫资金3.84亿元、分别安排五峰和长阳自治县扶贫资金1607万元和1253万元；省民政厅历年来都将恩施自治州作为救灾款物的重点倾斜地区之一，每年分配的救灾款均排在全省市州的前3位，2003年达到2058万元，另外在“福星工程”、“消茅工程”、特困救助、城市低保补助等方面都给予了重点资金支持和照顾；省卫生厅在2002至2004年对民族地区安排中央国债资金4514.6万元支持公共卫生体系建设项目；省财政厅积极加大财政资金投入的支持力度，每年安排民族地区文化教育事业专项经费1343万元，同时加大了对民族地区的转移支付力度，2003年一般性转移支付达2.36亿元，农村税费改革转移支付1.86亿元，调整工资转移支付4.8亿元；省教育厅近年来给民族地区安排的教育补助经费达1.5亿元；省交通厅“九五”时期对恩施自治州投入资金9.8亿元，“十五”期间猛增到70亿元，还争取国家投资1.42亿元等；省科技厅从1996年开始，每年从科技三项经费中单列60万元建立民族地区发展基金，8年来共计实施24个项目，引导资金2400万元；省林业局先后对民族地区安排国债资金、基建资金和天保工程、退耕还林工程等建设资金6.62亿元，占全省项目资金的39.4%;省农业厅“十五”期间头3年，对恩施自治州农业和畜牧业开发总投资达1.54亿元；省广电局近年来在恩施自治州境内光纤投资达到3800多万元；省水利厅加大对民族地区5大类重点水利项目建设的投入力度，“十五”期间总投资达到20.2亿元；省建设厅2000年至2003年共投入958万元支持民族地区城镇基础设施建设。

积极做好对民族地区的对口帮扶工作也是省直相关部门贯彻实施“一法一规定一规划”的重要工作内容。省扶贫办通过多方努力，积极争取了国务院扶贫办和国家电力公司等中央单位对我省民族地区进行了重点帮扶；省卫生厅部署在鄂的12个医疗卫生机构重点支持国家级贫困县以及民族地区的县级医疗机构和中心乡镇卫生院建设；省教育厅从2001年开始实施“大中城市对口支援贫困地区学校工程”，组织10所省级示范高中对口支援民族地区10个县市的第一中学，帮助提高办学水平和教学质量等。省直各部门多种形式的对口帮扶工作，加深了省直部门与民族地区的民族感情，促进了民族地区教育、科技等各项事业的发展。

民族区域自治法颁布以来，宜昌市委、市政府先后出台了3个加强民族工作的文件，制定了帮助民族地区加快发展的一系列政策和措施，加大对民族地区的扶持力度。2000－2003年，宜昌市对长阳、五峰自治县累计投入财政支农资金1.5亿元；1988年－2003年，市计划、财政、扶贫、水利、教育等部门为长阳、五峰自治县争取各级资金、工程、救助等各类专款20多亿元。除资金项目扶持外，从2001年开始，宜昌市还组织市直26个部门对口支援长阳、五峰自治县等。近几年，共援建项目636个，扶持资金3.2亿元（其中无偿资金1.45亿元）。

（四）大力培养少数民族干部和各类人才，保障民族地区少数民族政治上的平等权利

大力培养、选拔和使用少数民族干部是实施民族区域自治法的关键，是少数民族当家作主的具体体现。恩施自治州自建州以来，自治州州级四大班子领导成员中少数民族干部占到一半，自治州各级人大、政协都有相应比例的少数民族人大代表和政协委员，自治州州直机关部办委局班子中少数民族干部占46.4％，全自治州少数民族干部已从1983年1.7万多人发展到现在近5万人，少数民族干部的总数占全自治州干部总数比例与少数民族人口所占的比例基本相适应。同时，为提高少数民族干部的政治和业务素质，恩施自治州还通过委托培养、党校培训、挂职锻炼、学习考察等多种形式加强少数民族干部的培养工作。

宜昌市及长阳、五峰自治县把培养、选拨和使用少数民族干部和各类人才作为事关全局的大事来抓，分别制订了《培养选拨使用少数民族干部规划》，并通过举办民族干部培训班，采取干部交流轮岗、“上挂”、“外挂”等方式，加强少数民族干部的培养、锻炼，提高素质，改善年龄、文化结构。目前，全市在少数民族干部中有厅级干部3人、县级干部87人。长阳、五峰自治县少数民族干部占干部总数比例分别达到70.46％和79.75％，县级干部中的比例分别为54.84％和61.5％，企事业单位各类管理人员及专业技术人才中具有中高级职称的少数民族人员占一半以上。

（五）抢抓机遇，突出重点，“十五”规划实施取得明显成效

恩施自治州自建州以来，一直坚持打“民族牌”，积极争取民族政策，寻求各个方面支持，加快民族地区发展。恩施自治州国民经济稳定增长，经济运行质量得到提高。全州生产总值年均增长7.0％，财政收入年均增长5.1％，全社会固定资产投资年均增长12.1％；三次产业结构进一步优化，第一产业下降4.5个百分点，二、三产业分别上升1.2和3.3个百分点。一是加快基础设施建设，增强发展后劲。“十五”以来，恩施自治州始终抓住项目工作不放松，宜万铁路、宜恩高速公路、机场改建（“铁、公、机”）3个项目已全面开工，318、209国道升级改造正在实施，水布垭、江坪河、洞坪、大龙潭、纳吉滩等大型水电工程正在抓紧建设，制约民族地区发展的瓶颈障碍将得到极大缓解。二是大力调整结构，经济发展速度和质量有所提高。全自治州国有集体企业改制面达95％；自治州级行政审批事项只保留200项；3年来共实施招商项目253个，到位资金25.8亿元；全自治州烟叶、茶叶、中药材、林果、特色蔬菜基地达300多万亩，农业产业化新格局初具雏形；大力培育壮大卷烟、电力、药化、富硒绿色食品和建材等五大支柱产业。三是协调发展，促进了社会全面进步。

长阳、五峰自治县紧紧围绕“十五”目标，经过艰苦奋斗，2003年生产总值分别达到28.45亿元和10.89亿元，比1985年增长7.66倍和6.78倍，财政收入分别为1.19亿元和0.68亿元，比1985年增长11.1倍和11.6倍；农民人平纯收入分别为1879元和1575元，比1985年增长4.11倍和3.21倍。

二、实施过程中存在的主要问题

（一）个别地方、个别部门仍然存在对实施“一法一规定一规划”认识不到位的问题

省直部门实施工作存在不平衡现象，个别单位不能站在政治的高度重视民族工作，民族法制观念和法制意识不强，对民族地区帮扶的重要性、特殊性认识不够，有的存在畏难情绪，有的放权让利政策做得还不够；少数省直机关干部不是把帮助民族地区发展、对民族地区实行倾斜支持当作应尽之责，而是当作额外负担，当作对少数民族的恩赐；个别部门还存在宣传、学习不到位的问题，少数干部包括个别部门领导干部对“一法一规定一规划”知之甚少。恩施自治州的一些部门反映，在全省性会议上，他们的座位牌被写成“恩施自治区”、“恩施市”也屡见不鲜。同时，“一州两县”的干部特别是个别领导干部也存在民族法律意识和法制观念淡薄的现象。这都势必影响民族法律法规的全面贯彻实施。

（二）少数法律法规的规定尚未得到很好地执行

“一法一规定一规划”明确了民族自治地方自治机关的自治权和上级国家机关的职责，大部分法律法规规定得到执行，少数规定尚未得到很好贯彻。主要表现为：一是部分上级国家机关作出决定，制定政策时，没有充分考虑民族地区的实际情况，有时在分配资金、项目上搞“一刀切”，没有贯彻落实对民族地区的特殊政策。二是有些上级国家机关用执行西部开发政策冲抵民族政策，有的用山区政策代替民族政策，有的用执行扶贫政策代替民族政策。三是我国正处于体制转轨和完善时期，一些宏观政策变化较大，影响到民族法律法规的执行。

（三）民族地区发展相对滞后与投入不足的问题仍然十分突出

近年来，民族地区的发展速度明显加快，同全省发达地区的差距拉大问题有所缓解，但无论是增长基数还是增长速度，仍然有较大差距，贫困压力仍然很大。恩施自治州是一个老、少、边、山、穷地区，2003年，恩施自治州的人均生产总值为3687元，是全省平均水平41%；人均一般地方预算收入159元，是全省平均水平的36.8%；“十五”前3年，恩施自治州生产总值年均增长5.2%，低于全省3个百分点。虽然国家、省委、省政府及省直有关部门重视和加大对恩施自治州的投入力度，但相比之下，投入不足问题仍然十分突出，这在一定程度上制约了恩施自治州的优势产业发展和基础设施建设。

（四）恩施自治州部分“十五”规划目标实现有一定难度

“十五”规划的实施，促进了民族地区发展，特别是对民族地区基础设施建设发挥了很大作用。从恩施自治州“十五”前3年执行情况及后两年发展趋势看，自治州大部分预期目标经过努力可以完成或超额完成，如全社会固定资产投资、城镇居民人均可支配收入等。但也有些目标难以完成：一是生产总值，预计全州生产总值年均增长7%左右，比“十五”预期目标低3个百分点。二是财政收入，预计“十五”期间年均增长6%，低于年均增长7.7％的预期目标。三是产业结构，预计到“十五”末，全自治州三次产业比重将调整为36：32：32，同“十五”预期目标相比，仍然存在较大差距。

三、对下一步实施“一法一规定一规划”的主要意见和建议

（一）加大宣传力度，统一思想，进一步提高干部群众特别是领导干部的民族法律意识和法制观念

要继续抓住民族区域自治法颁布实施20周年的契机，掀起新一轮学习宣传和贯彻落实的高潮。各级政府和有关部门要进一步提高对民族法律法规重要性的认识，充分尊重和保障民族自治地方自治机关的自治权，支持民族自治地方自治机关用好、用足、用活民族立法变通权和各项优惠政策，进一步提高做好民族工作的长期性和自觉性的认识。建议各级党校、行政学校开设民族法律法规和政策的专题讲座，重点提高各级领导干部对“一法一规定一规划”重要性的认识，明确职责，自觉按照“一法一规定一规划”的要求办事。要防止和纠正某些地方和部门存在的片面思想，克服少数部门贯彻执行中的一般化的倾向和“一刀切”的做法，克服恩赐思想，纠正用一般性的扶贫措施代替或抵减民族政策的现象，保证“一法一规定一规划”的全面贯彻实施。同时，民族自治地方的干部群众也要发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，树立科学的发展观，切实把民族地区的各项事业发展好，为实现全面建设小康社会的总体目标而努力奋斗。

（二）采取措施，创造条件，促进民族地区快速发展

一是省直有关部门出台涉及民族地区的政策和规范性文件时，要充分考虑民族地区的实际情况，征求民族地区的意见，慎重决策，尽量给民族地区留出空间。二是省直有关部门应遵照法律法规的规定，在执行民族政策时，要防止用西部开发政策、扶贫政策冲抵民族政策。三是及时研究解决执行中出现的问题。省直各部门要认真研究下一步加大项目和资金支持的具体措施和渠道，想方设法争取尽可能多的资金投入，加快民族地区基础设施建设步伐，解决发展的“瓶颈”问题，重点解决好在水电产业、旅游产业、矿产资源开发等方面的突出问题。同时，要拓宽融资渠道，积极鼓励民族地区发掘自身资源优势，利用资本市场等多种形式筹措发展资金。四是建议省政府一方面积极向上争取将长阳、五峰两自治县纳入西部大开发范围，另一方面专题研究、解决五峰自治县比照国家贫困县享受政策优惠的问题。

（三）进一步健全配套政策，创新工作机制，为民族地区的快速发展提供政策支撑和机制保障

省直各部门要结合各自职责，进一步研究、创新工作机制，尤其在如何培育民族地区增强自我“造血”功能上下功夫，努力形成整体合力。省政府民宗委要站在全省角度，分析当前民族地区反映强烈的问题，深入研究当前争取西部大开发政策、新一轮扶贫政策、民族优惠政策等问题，各有关部门要尽可能拿出明确、量化的具体措施，建立长效机制，主动地支持民族地区的发展。

（四）适当调整“十五”规划，抓紧编制“十一五”规划，加速“一州两县”经济社会的全面发展

“十五”规划符合我省民族地区实际，对民族地区发展具有很强的指导作用，规划也得到了很好得执行，大部分发展目标经过努力可以或超额完成。但因国家宏观政策变化、部分行业建设重点转移、卷烟生产布局的调整、市场供求关系变化等因素影响，少数项目无法实施，一些发展目标难以实现。因此，建议省政府对民族地区“十五”规划进行适当调整，并抓紧编制我省民族地区国民经济和社会发展“十一五”规划，以加速“一州两县”经济社会的全面发展。

（五）进一步加大监督、检查力度，切实保证民族法律法规的各项规定落到实处

要进一步加大对民族法律法规和政策执行情况的监督、检查力度。全省各级政府要进一步建立健全自上而下、自下而上的内部监督机制，各部门要建立经常性自查和检查、督办相结合的制度，加大执法监督力度。各级人大及其常委会要进一步加强对“一法一规定一规划”执行情况的检查和监督，督促政府解决执行中存在的困难和问题，并跟踪督办，一抓到底，切实保证民族法律法规的各项规定落到实处。