——2005年3月28日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议上

省经济委员会主任 许克振

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委托，现就《湖北省实施〈中小企业促进法〉办法(草案)》(以下简称“实施办法”)作如下说明。

一、制定《实施办法》的必要性

为进一步创造中小企业发展的良好环境，保障其合法权益，依法促进中小企业创业和发展，根据《中华人民共和国中小企业促进法》(以下简称“中小企业促进法”)、省人大2003—2007年度立法规划和省委文件的要求，结合我省实际，借鉴外省市经验，制定我省的实施办法，很有必要。

(一)出台《实施办法》是贯彻落实《中小企业促进法》的需要。《中小企业促进法》已于2002年6月29日第九届全国人大常委会第28次会议通过，2003年1月1日起施行。但这部法律在我省的执行情况并不理想，一个重要的原因是法律条款一般性、原则性、抽象性的规定多，具体的、可操作性的措施少，实施起来有一定的难度，因此，有必要根据《中小企业促进法》第四十四条关于“省、自治区、直辖市可以根据本地区中小企业情况，制定有关的实施办法”的规定，结合我省实际，制定《实施办法》，对《中小企业促进法》的有关条款进行具体化、细化，便于实施。

(二)出台《实施办法》是加快全省经济发展的迫切需要。中小企业在增加城乡就业，推进技术创新，促进经济发展，解决“三农”问题，保持社会稳定，建设和谐社会等方面具有重要作用。2004年，全省中小企业18.2万家，占全省企业总数的99.6%。规模以上工业企业中，中小企业数量占98.3%，增加值占67%，利税总额占35%，出口产品交货值占50%。在县域经济中，“三农”问题解决比较好，经济社会发展比较好的县市，都是中小企业发展好的县市。在这些县市，中小企业创造的国内生产总值和就业岗位一般占80—90%，税收占70—80%。

中小企业已经成为全省国民经济的重要组成部分，成为吸纳劳动力就业的主体，但中小企业弱势群体的地位长期以来没有改变。一是对中小企业的地位和作用缺乏足够的认识，中小企业作为平等的市场主体地位没有得到很好落实；二是中小企业受外界条件和自身特点的制约，普遍面临着融资难、担保难、技术难、人才难、信息难、服务难、创业难、生存难、发展难等一系列问题，迫切需要各级政府、有关部门和社会各界扶持、支持和帮助，不仅要扶上马，必要时还要送一程；三是中小企业的合法权益得不到有效保护。经过多年努力，我省经济发展环境虽然有了很大的改善，但针对中小企业的乱收费、乱摊派、乱罚款、乱执法、乱检查等加重企业负担，损害企业权益的现象还比较普遍，对此，基层和广大中小企业反映强烈。

(三)出台《实施办法》体现了省委、省人大、省政府的要求。省委、省政府对促进全省中小企业发展高度重视，采取了一系列鼓励、支持发展的措施。在有关文件中明确要求出台《实施办法》。省委、省政府在《关于贯彻落实党的十六大精神进一步深化国有企业改革的意见》(鄂发〔2003〕5号)第六条中要求：“全面贯彻落实《中小企业促进法》，制定我省贯彻《中小企业促进法》实施办法和相关配套政策”。省委在《关于学习贯彻〈中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定〉的意见》(鄂发〔2003〕16号)第九条中要求：“认真贯彻《中小企业促进法》，落实扶持中小企业的各项政策，改善创业和发展环境，促其快速发展”。省人大常委会将制订《实施办法》列入2003—2007年度立法规划，并列入2004年立法预备计划。按照省委、省政府的要求和省人大常委会的立法安排，省经委作为全省中小企业发展协调、指导和服务的部门，抓紧做落实的具体工作，明确领导，组织专班，开展起草《实施办法》的工作。

(四)出台《实施办法》借鉴了省内外地方立法的经验。目前广东、浙江、江苏、山东、北京、上海等省市已经出台了相关的政策文件，广东，浙江等省正在积极进行中小企业(民营企业)的地方立法工作。武汉市已经出台了《武汉市实施〈中小企业促进法〉办法》。湖北与发达地区的差距主要表现在中小企业、民营经济和县域经济发展不够。湖北要加快发展，尽快缩短与发达地区的差距，走在中西部前列，必需借鉴发达省市的经验，大力发展中小企业。因此，立足湖北实际，借鉴省内外经验，依据《中小企业促进法》，制定具体的、可操作的《实施办法》，很有必要。

二、起草和修改过程

《实施办法》地起草、修改过程分三个阶段：

(一)前期准备。 2003年3月，省委5号文件发出后，原省中小企业发展局即开始组织调查研究，进行起草《实施办法》的准备工作。组织专班赴上海、浙江、江苏调研，邀请省委政研室、省政府研究室、省政府发展研究中心、部分市、县负责同志、中小(乡镇)企业局局长和企业家进行座谈，同时积极争取省人大常委会将出台《实施办法》列入五年立法规划和2004年立法计划。

(二)立法调研。去年，省人大将出台《实施办法》列入年度预备计划。新的省经委(中小企业发展局)组建后，立即明确领导，组织专班开展起草工作。起草专班查阅了大量省内外资料，参与了省政府组织的全省县域经济发展情况调查和民营经济发展情况调查，并充分吸收了这两次调查的成果。省人大财经委十分重视，提前介入，与省经委组成调查组，开展省内外立法前的专题调研。去年3月上旬，调查组赴黄冈、黄石、武汉调研，与部分县市领导，财政、金融、税务、工商、经贸、乡镇企业等部门以及部分企业家进行座谈，形成了调查报告；4月中下旬，赴广东、浙江两省学习考察中小企业(民营企业)立法情况，形成了考察报告。

(三)起草修改。去年5月中旬，起草专班起草《实施办法》初稿，初稿完成后，起草专班进行讨论，征求部分专家意见，先后进行了四次修改；5月31日，省人大财经委的部分同志和起草专班就《实施办法》初稿进行了一次认真的讨论，修改后形成讨论稿；6月3日，省经委召开全体委领导和处室领导参加的委务会议，对《实施办法》(讨论稿)进行讨论，会后进一步修改和完善。同时，印发各市(州)、直管市、林区经委和中小(乡镇)企业局征求意见，根据各地反馈意见进行第七次修改，形成《实施办法》(送审稿)，于6月8日报省政府。省法制办在征求省直有关部门和人民银行武汉分行的意见后，又进行了修改。12月27日经省政府常务会审议通过，形成了提请省人大常委会审议的草案。

三、起草《实施办法》的原则

在起草《实施办法》时，我们把立足点放在如何采取鼓励、扶持措施，促进中小企业创业和发展；如何正确处理政府与企业的关系，规范政府行为，创造良好环境。起草过程中遵循了以下原则：

1、依据母法，不与母法相悖。

2、对母法进行具体化，增强可操作性。

3、争取对现行政策法规有所突破。

4、考虑目前状况下的可行性。

5、吸收省内较成熟的政策；借鉴浙江、广东、上海等省市的经验和作法；体现基层和企业呼声。

四、几个问题的说明

(一)关于《实施办法》的执法主体。《中小企业促进法》第四条和第五条对国务院和县级以上人民政府负责企业工作的部门的职责做出了规定。我省负责企业工作的部门就是省经委(省中小企业发展局)，考虑到与国家负责中小企业工作的部门对口和国际接轨，我们在《实施办法》第五条中明确提出“省中小企业发展局是全省中小企业综合协调、指导与服务机构，组织实施国家和省有关中小企业的政策法规，对中小企业进行指导和服务；市、州、县(区)人民政府中小企业行政管理机构，负责对本行政区域内的中小企业进行综合协调、指导和服务”。第六条进一步明确了各级中小企业行政管理机构的四条主要职责。在《实施办法》中明确执法主体和促进中小企业发展的主要责任部门，参照了广东、浙江以及《湖北省实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》的做法。

(二)关于财政资金支持中小企业发展。中小企业是扩大就业的主渠道，支持中小企业发展就是支持增加就业。因此，支持中小企业发展，政府责无旁贷。财政预算应体现对中小企业发展的支持，为扶持中小企业发展提供长期、规范的资金来源，并发挥引导社会各类资金扶持中小企业的作用。许多经济发达的国家，如美国、德国和日本，尽管很早就建立了公共财政制度，但都在中央财政预算中设立中小企业科目，安排扶持中小企业发展的专项资金。在市场经济条件下，财政支持中小企业发展的方式应该遵循市场化的原则，由直接的微观管理转变为间接的宏观调控，把财政支持的着力点放在为中小企业发展提供社会化服务，为中小企业创造公平竞争的市场经济环境，培育具有自主经管、自负盈亏、自我发展、自我完善的市场经济主体上来。

《中小企业促进法》第十条规定：“中央财政预算应当设立中小企业科目，安排扶持中小企业发展专项资金；地方人民政府应当根据实际情况为中小企业提供财政支持”。《国务院关于编制2004年中央和地方预算的通知》(国发〔2003〕25号)中规定，中央财政预算设立中小企业科目。广东(5年内20亿元)、江苏(3亿元)、浙江(5亿元)、云南(1亿元)、宁夏(各级财政按照不低于非公有制经济地方税收入库额的5%排专项资金)、深圳(1亿元)等省、市都安排了较大数目的资金用于支持中小企业发展。我省经济发展不够，财力有限，但挤出一定的资金用于支持中小企业发展还是能够做到的。因此，我们在《实施办法》第七条中提出“县级以上财政预算应当设立中小企业科目，安排扶持中小企业发展专项资金”，“省级财政预算按收入一定比例安排扶持中小企业发展专项资金”。去年12月27日，省政府常务会决定，每年增加2000万元用于支持中小企业发展。

(三)关于中小企业发展基金。《中小企业促进法》第十二、十三条，对设立中小企业发展基金、基金来源和用途做出了规定。我们认为建立中小企业发展基金是非常必要的，一是为中小企业发展提供长期、稳定的资金来源；二是通过建立公开和严格的管理办法，规范基金的设立和资金的使用，便于监督和管理；三是基金除了使用财政预算资金外，还可以通过投资回报、吸纳社会捐赠等形式，不断积累和壮大。因此在《实施办法》第九条对设立发展基金的问题做了相应的规定。

(四)关于加强对“科技型中小企业技术创新基金”和“中小企业国际市场开拓资金”的使用管理。中央和省设立了“科技型中小企业技术创新基金”和“中小企业国际市场开拓资金”，分别归口科技厅和商务厅安排使用和管理。对这两项涉及中小企业的基金和资金，一是要全部用于支持中小企业；二是要提高使用效率；三是财政、审计等部门要加强监督。因此，在《实施办法》第二十九条和三十五条分别做了规定。

(五)关于建立中小企业信用担保体系。中小企业贷款难、银行难贷款，原因是多方面的。国有商业银行审贷权限上收，对基层行授权授信不足；审贷环节多、时间长，难以适应中小企业贷款额度小、期限短、时间急，以流动资金贷款为主的特点。中小企业规模小，生产经营不稳定，抗风险能力相对较差；资产少，难以提供与贷款相对应的抵押；部分企业内部管理不规范，缺乏健全的财务制度，信用等级不高。建立各种类型的中小企业信用担保机构，有利于降低银行风险，鼓励金融机构向中小企业增加贷款。政府出资或者支持建立中小企业信用担保体系是国际通行的做法。

《中小企业促进法》第十九条规定，“县级以上人民政府和有关部门应当建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件”。浙江、广东担保业发展较好，我省特别是武汉市近年来担保业发展较快，省财政借给20个扩权县市各500万元用于中小企业担保体系建设，省政府要求每个县市都要建立中小企业信用担保机构。做好这项工作，主要是要做好三个结合：一是支持发展与防范风险相结合；二是政府扶持与市场化操作相结合；三是开展担保与提高信用相结合。因此，在《实施办法》第十五、十六条，对担保体系建设问题做了相应的规定。

(六)关于保护中小企业合法权益。中小企业在经济、社会活动中是弱者，由于种种原因，其合法权益未得到有效的保护，经常受到歧视和不公正待遇，“经济主体，弱势群体”的地位没有改变。《中小企业促进法》总则中规定，“国家保护中小企业及其出资人的合法权益。任何单位和个人不得侵犯中小企业财产及其合法权益，不得向中小企业非法摊派、收费和罚款。任何单位和个人不得歧视中小企业，不得对中小企业附加不平等的交易条件。”《实施办法》结合我省中小企业发展滞后，环境不优，中小企业合法权益受到侵害的现象还很严重的实际，把保护中小企业的合法权益作为专门一章(第七章)来写，明显加重了权益保护的份量。

(七)关于《实施办法》没有设罚则的问题。一是《中小企业促进法》没有法律责任方面的规定，本办法难以规定罚则。二是《实施办法》内容以促进中小企业发展的措施为主，其实施主体为政府，对政府有关行为更多的是提出要求，难以提出强制措施。

(八)一点特别说明。《实施办法》(草案)中虽然有些突破性的规定，但在省政府常务会审议通过后，国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号)，我们认为有必要依据国务院文件精神对《实施办法》(草案)进一步修改、补充和完善，我们将积极配合省人大有关部门做好工作。

另外，由于《实施办法》的主要内容是促进中小企业发展的措施，所以其他内容，尽管有些非常重要，如中小企业的设立、破产、权利、义务、生产经营活动的规范等，不包括在本办法规定的范围内。这些内容有很多在其他的市场主体法以及相关法律中做了规定。

以上说明连同《实施办法》(草案)，请予审议。