武汉市人大常委会

现就报请批准《武汉市计划生育管理办法》(以下简称《管理办法》)的有关问题说明如下：

一、关于制定《管理办法》的经过和法律依据。计划生育是我国的一项基本国策。对此，《中华人民共和国宪法》和《婚姻法》都有明确规定。但是由于这项工作错综复杂，牵涉面广，加之目前社会上对计划生育，无论在理论上和实践上，都有一些不同的认识和意见，因此，到目前为此，国家尚未制定一项有关计划生育的专门法律、法规。《湖北省计划生育条例》作为全省的地方性法规自1988年3月1日正式实施以来，对于稳定我市的生育政策，稳定民心，稳定生育局势发挥了重要作用，取得了一定成绩。但是，由于我市作为特大中心城市，城市人口和流动人口量大，郊县农村人口也与省内其他地市情况有所不同，一些具体的管理措施还需要进一步明确规定。因此，武汉市人民政府为了保证《湖北省计划生育条例》的贯彻实施和适应我市计划生育工作的实际需要，决定制定《武汉市计划生育管理办法》。1989年2月，武汉市计划生育委员会在调查的基础上，起草了《管理办法》，4月至5月，市人大教科文卫委员会对市属4个县的计划生育情况进行了专题调查。6月至7月，市计划生育委员会对我市城区及流动人口的计划生育情况进行了专题调查。在此基础上，经过反复修改，并广泛地征求了有关部门、基层单位的干部和计划生育管理部门的意见，市政府又多次组织协调，最后形成《武汉市计划生育管理办法》(草案)，提请武汉市第八届人大常委会第11次会议审议。会议认为，《管理办法》体现了《湖北省计划生育条例》的基本精神，借鉴了兄弟省市有关经验，又增加了一些我市多年来在计划生育管理工作中行之有效的管理办法，是可行的。1989年10月14日，会议通过了《管理办法》，现提请省人大常委会批准。

这项《管理办法》的依据除了《宪法》和《婚姻法》的有关条款外，主要是根据党和国家的现行计划生育政策和《湖北省计划生育条例》的有关规定而制定的。

二、关于制定《管理办法》的必要性。

解放四十年来，我市计划生育工作在党和政府的领导下，取得了很大成绩。但是，我市计划生育工作的开展还很不平衡，人口形势仍很严峻，尤其是农村地区和在我市暂住人口的超计划生育现象越来越严重，已对我市的人口目标管理，社会发展和经济建设构成严重的威胁。当前存在的主要问题：一是育龄妇女人数增加。1988年底，全市共有181万育龄妇女，其中近半数在农村地区，从1985年起，我市已进入将持续十多年的第三次生育高峰。二是人口增长居高不下。从l985年以来，全市自然增长率平均在8%以上，每年净增人口5万多人。三是计划生育落后面大，尤其是四县的94个乡镇中，多胎率高于2.04%(全市平均水平)的有65个，占乡镇总数的70%，多胎率高3.9%(全省平均水平)的有34个，占36.2%。四是超生现象严重，尤其是党员、干部带头超生，影响极坏，据不完全统计，1985～1987年上半年，我市四县共有党员、干部1928人超生，占四县全部超生人数的11.45%，其中近半数未作处理。五是早婚早育现象普遍。据不完全统计，1987年四个县有4784对青年男女未到法定年龄结婚，占当年结婚人数的12%，并呈上升趋势，四县中不满21岁生育的，每年约有4000对左右。六是暂住人口计划生育难以管理。近年来，我市流动人口量猛增，每天达80多万人。对他们缺乏有效的管理措施，是我市计划生育管理中的一个薄弱环节。所有这些，都导致了我市人口的过块增长。按1988年市统计局抽样调查人口自然增长率10.39%推算，我市每年将净增人口66000多人，到本世纪末，全市人口将达到723万(人口机械增长尚未计算)，比省下达的690万的控制指标多生33万余人。

造成这些问题的原因，既有政策不配套、不稳定而导致生育秩序的混乱，也有农村传统的生育观念给计划生育工作带来的阻力；既有计划生育管理人员偏少、经费缺乏，管理手段落后等管理方面的原因，又有部门间配合不力，协调不够等体制上的弊端。其中，计划生育管理工作薄弱是造成我市计划生育工作落后局面的一个重要原因。为了使计划生育这项基本国策和《湖北省计划生育条例》在我市得到有效的贯彻执行，针对我市实际情况和存在的具体问题，制定一项较具体，实用性较强的地方性法规是完全必要的。它将使我市计划生育管理工作做到规范化和法制化，使国家人口政策的实施得到法律保证。

二、关于《管理办法》的主要特点和有关条款的说明：

1、这项《管理办法》共九章、四十五条。除总则和附则外，分别对管理职责、城镇育龄人口管理、农村育龄人口管理、暂住育龄人口管理、节制生育管理、奖励和处罚等方面作出了规定。在体例上充分体现地方特色，既重申了国家和省关于计划生育的一些重要方针政策，又尽量减少了不必要的雷同和转抄。这样安排，比较具体实用。

2、针对我市计划生育管理工作中存在的分工不明，职责不清的问题，《管理办法》着重对加强各种育龄人口管理和有关部门的职责方面作了具体规定。

在管理体制上，分别从两个方面作出了明确规定。一是从管理职责方面，分别明确了各级政府、各级计划生育管理部门、各有关部门、各企事业单位和其他组织在计划生育中各自的职责和任务；二是从育龄人口方面，分别明确了职工、个体经营人员、城镇无业居民、农村村民及暂住人员等育龄人口的归口管理部门和具体管理办法。这样规定，既具体明确，又便于执行。

在管理方法上，明确规定实行计划生育目标管理责任制，规定本市各级政府及计划生育管理部门必须分别与下一级政府及计划生育管理部门签定计划生育目标管理责任书，基层政府还必须与辖区单位签定类似责任书，并明确规定：“各级行政负责人为目标管理责任人”，各级行政负责人系指各部门、各单位的行政领导人，不是具体负责计划生育的工作人员。这样，就使计划生育目标管理责任制这一行之有效的管理方法有了必要的法律依据。

在管理手段方面，结合我市实际作了一些具体规定，如对暂住人口、个体工商户、农村村民等实行计划生育合同公证管理；对外来人口严格控制；对“农转非”和扶贫工作强调与计划生育工作密切结合；对节育措施和病残鉴定的严格规定；对生育指标的审批、发放和公布的严格规定等，这些都将进一步强化计划生育管理手段。以上这些既是本办法的主要内容，也是其重要特点。

3、《管理办法》中第十七、二十条等条款中所定的1982年为时间界线，是以1982年2月9日出台的《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》确定的。在《管理办法》未批准生效之前，1982年底以后有计划外生育的育龄人口已迁入本市、农业人口转为非农业人口的不作处理。批准生效之后，按本办法执行。

4、关于对农村育龄人口的管理。《管理办法》从两个方面进行了规定，一是大力提倡和鼓励晚生、少生。除按照省条例的有关奖励规定外，本办法还规定：“对村民的独生子女免去其集体劳务负担标工。”一是从多方面限制早生、超生现象。如规定农村已生育一个孩子的夫妻必须与村民委员会签定《计划生育合同》，规定1982年底以后有超计划生育的农业人口不得转为非农业人口；规定扶贫工作优先扶持完成了人口计划的地区和实行计划生育的村民；规定对超计划生育的村民不得发给外出证明。此外，针对农村的特殊情况，《管理办法》第二十九条还规定已生育一孩育龄妇女必须放置宫内节育器，二孩夫妇一方必须结扎等，这些规定，旨在控制农村地区比较严重的超生现象。

5、关于对外来人员和暂住人员的管理。一是规定1982年底以后有计划外生育的人员不得迁入本市；二是规定所有来本市暂住的育龄人员，一律持当地计划生育证明并与暂住地计生部门签订《计划生育合同》后始得办理暂住手续；三是明确了各类暂住人员的归口管理，四是规定任何单位和个人不得收留超生、超怀的暂住人员。这样明确规定后，将有利于控制外来和暂住人员的超生现象。

6、关于个体工商户的管理。个体工商户的计划生育管理一直是个老大难问题，由于没有明确由哪个部门管理，过去是计划生育部门管不了，工商管理部门不愿管，致使超生问题比较突出。近年来，我市各区、县政府为了加强对这部分人的管理，都先后行文规定由区、县工商部门负责管理。区、县工商部门也很重视，都配有专人抓这项工作，使个体工商户中的超生现象逐年减少。实践证明，这是一条成功的管理经验，如果改弦更张，将使个体工商户的计划生育管理落空。因此本办法明确规定个体工商户和私营企业的计划生育由工商部门负责。这也体现了省条例第三条关于“各有关部门要按职责分工，密切配合，各司其职”的原则精神。

7、关于奖惩问题。《管理办法》突出了限制性。这是我国国情和计划生育现状所决定的。多年的实践证明，要做好被称为天下第一难的计划生育工作，光靠思想教育是不现实的，必须要有经过国家权力机关按照立法程序制定并由国家强制力保证实施的行为规则，强制某些不顾全大局的人执行国家的计划生育政策。本办法的奖惩条款，大部分是按照《湖北省计划生育条例》的基本原则规定的，但也结合我市实际情况作了一些补充规定。

在奖励方面补充规定的有：

(1)第三十六条第(四)项规定：“结婚后终身不育或独生子女天折后不再生育、也不领养子女的职工，退体时加发百分之十的退休金。”这项规定，省条例中虽未明文规定，但在解释中仍要求继续执行。本办法从照顾孤寡老人生活困难出发，作了明确规定。

(2)第三十六条第(一)项规定：“对在产假期间领取《独生子女证》的女职工，增加十五日产假，增加的假期视同全勤，工资奖金照发。”这项规定曾在我市人民政府武发［1982］44号文件中有过规定，本办法明确规定后，将继续执行。

(3)第三十五条规定：“对晚婚晚育的个体工商户，分别免收一个月的工商管理费。

(4)第三十六条第(二)项规定：对村民的独生子女免去其每年的集体劳务负担标工。

以上(3)、(4)两项规定，都是从鼓励晚婚、晚育、少生的原则出发，结合我市实际情况规定的。

在处罚方面补充规定的有：

(1)第三十七条对超计划生育的处罚，除按省条例规定的处罚标准外，从征收工作的实际出发，增加了“计划外生育费可一次性计收”的规定。

(2)第三十九条对超计划生育单位的罚款规定，超过了省条例的罚款标准，这是因为我市过去一直按3000～5000元标准进行处罚，如果改为按省条例规定的500元标准进行处罚，将给今后的计划生育工作带来困难，我们参考其他城市的处罚标准后作了这样的规定。

(3)第三十七条中关于对职工计划外生育的，其子女的医疗、入托、入学费用自理的规定，以及对坚持计划外怀孕而不采取补救措施的，自怀孕之月起对夫妻双方每月收取三十元的计划外生育费的规定，是根据我市职工的实际情况规定的，旨在控制职工中的超生现象。另外，在第四十条中对收留计划外怀孕或生育的暂住人口从业或居住的单位和个人的处罚规定，目的是为了尽可能堵塞漏洞，防止超生现象发生。

以上说明，请予审议。

1990年1月20日