——2005年11月21日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会

第十八次会议上省人大常委会副主任  高瑞科

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为了进一步推动《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法）和《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（以下简称实施办法）的贯彻实施，根据省人大常委会2005年度工作计划安排，省人大常委会组织开展了对村委会组织法及其实施办法（以下简称“两法”）实施情况的检查。8月29日，省人大常委会主任会议通过了“两法”执法检查方案，确定了检查重点，成立了邓道坤副主任任组长、高瑞科副主任任副组长的执法检查组。10月8日，检查组听取了蒋大国副省长关于我省贯彻实施“两法”情况的汇报，邓道坤副主任对检查提出了具体要求。10月9日至13日高瑞科副主任和纪玲芝副主任分别带队，赴黄冈市、鄂州市、仙桃市、潜江市、天门市以及罗田县、英山县、黄冈市黄州区、鄂州市华容区进行了重点检查，并邀请了当地人大常委会负责同志和部分省人大代表参加了执法检查活动。检查组听取了当地政府及有关部门的汇报，召开了有党委、人大、政府及有关部门负责人、乡镇党政负责人村党支部书记、村委会成员、村民代表和当地人大代表等356人次参加的座谈会，实地考察了7个乡镇及村委会，走访了部分农户，查看了村务公开栏、村委会换届选举和村民自治有关资料。11月14日省人大常委会主任会议专门听取了检查汇报。从执法检查情况看，全省贯彻实施“两法”的总体情况是好的。各级党委、人大、政府对“两法”的贯彻实施高度重视，采取了一系列得力措施狠抓落实，推进了基层民主法制建设，促进了农村的改革发展和稳定。现将检查的主要情况报告如下：

一、贯彻“两法”的基本情况

“两法”是保障农民民主权利、维护农民切身利益和农村民主法制建设的重要法律法规。“两法”实施以来，各级政府以“三个代表”重要思想为指导，以村民自治为核心，以民主选举为基础，以村务公开和民主管理为重点，以普法宣传为手段，以机制创新为动力，不断健全和完善村民自治制度，并将其与农村基层党组织建设、税费改革以及经济、法制建设相结合，较好地推进了“两法”在我省的贯彻实施。

（一）大力开展宣传教育和培训，奠定“两法”实施的基础各级政府将“两法”宣传纳入“三五”、“四五”普法重要内容，充分利用报刊、电视、广播、网络等宣传媒体，采取印发宣传资料、组织文艺演出、举办专栏和板报等灵活多样的形式，加大宣传力度，使“两法”宣传教育工作进村入户到人。全省还分层次组织市、县、乡镇干部和村委会成员参加了以“两法”为主要内容的培训班，2004年全省举办村务公开和民主管理培训班69期，培训村主职以上干部25459人。今年黄冈市为换届选举工作培训国家干部1.2万人、村组干部5.4万人。2003年潜江市对全市1064名村委会成员进行了培训。仙桃市2001年以来共培训镇村干部、村民代表20多万人次。通过宣传学习和培训，广大村民学习、掌握、运用“两法”的积极性越来越高基层干部贯彻“两法”的自觉性也普遍增强。

（二）健全领导体制，完善工作机制，为“两法”贯彻实施提供组织保障全省建立健全了村民自治各项工作的领导体制和工作机制，基本上形成了党委领导、人大监督、政府及其民政部门负责实施、相关部门协调配合、乡（镇）村具体落实、村民参与、上下联动、齐抓共管的领导体制和工作机制。各市（州）、县（市、区）、乡（镇）对村委会选举、村务公开和民主管理等工作分别成立了由党委、政府领导为组长和副组长的相关领导协调组织。黄冈、仙桃等地还建立完善领导责任机制，明确县、乡党政一把手为第一责任人，分管领导为主要责任人，组织和民政部门为直接责任人的“三位一体”的责任体系。一些县市还建立了村民自治工作考评和责任追究制。

（三）注重建章立制，促进村民自治健康有序地向前发展全省各地依照“两法”建立和完善相关配套法规、政策和制度，推进了村民自治的规范化、制度化、法制化。2002年，省人大常委会修改了《湖北省村民委员会选举办法》，省政府出台了《湖北省村务公开实施办法》。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号）下发之后，省委、省政府办公厅及时印发了关于贯彻落实文件的通知，省民政厅印发了《湖北省村民委员会工作规范（暂行）》。全省各市（州）、县（市、区）、乡（镇）也分别出台了相关文件。黄冈市指导各村对原有村级规章制度进行修订和完善，制定了“一章程、八制度”即：村民自治章程、村规民约、村财务管理制度、村务公开制度、村民（代表）会议制度、村“两委”工作报告制度、民主评议村级干部制度、一事一议制度、村级事务决策制度，形成了以村民自治章程为龙头、村民公约为重点、村务公开为主体、财务管理为核心的村级管理规章制度。全省其他地方村级组织也建立健全了相应的村民自治的各项规章制度。

(四)试点先行，典型示范，加强督导，保证实效全省各地无论是组织村委会换届选举，还是开展村务公开和民主管理工作，都注重采用先办试点、以点带面、典型引导、逐步推广、分步推进的方式，稳妥、有效地促进了“两法”的全面贯彻实施。黄冈市全市共办村务公开和民主管理示范县试点3个、示范乡镇试点26个、示范村试点360个。鄂州市开展了村民自治和民主法制示范村创建活动的试点工作。仙桃、天门、潜江也根据本地实际分别开展了村民自治各项试点工作。同时，全省各级人大和政府认真开展对“两法”的执法检查，及时查处违法案件，帮助指导解决“两法”贯彻实施中的突出问题。

2002年，潜江市针对部分乡镇随意撤换村委会成员情况，市委、市政府及时督办，使违法撤换村委会成员的问题得到了解决。

(五)全面推行村民自治，将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落到实处——严格把好程序关，依法进行民主选举。

“两法”实施以来，村委会民主选举工作发生了较大的变化，村级民主选举质量一届比一届高，村委会成员的结构和素质得到进一步提高，一个重要因素就是严格按照“两法”及《湖北省村民委会选举办法》规定的法定程序和要求规范选举，乡镇政府也加强了对选举工作的指导。从“两法”实施后第四、第五届村委会成员选举工作看，各地普遍注意把好村民选举委员会成员推选关、选民登记关、村民代表推选关、村委会成员候选人直接提名关、投票选举关，保证村民推选权、选举权、直接提名权、投票权等权利，调动了广大村民参选的积极性。2002年全省村委会总数为27498个，有27163个村依法进行了第五届村委会换届选举，占总村数的98.8%。全省现有的26865个村委会今年正在依法进行第六届村委会选举工作，省委、省政府办公厅为此下发了文件，召开了全省电视、电话会议。各市（州）、县（市、区）、乡（镇）党委和政府成立了领导机构，制定了工作方案。各地在严格依法选举的前提下，还试行和探索了设岗定位以保证妇女依法当选村委会成员、村支部和村委会成员交叉任职、设立选举观察员、引入司法公证、组织候选人竞选演说、设立投票站等作法。目前换届选举工作进展顺利，有望于十一月底前全部结束。

——加强制度建设，民主决策进一步完善。  全省各地通过建立村两委联席会议、村民会议和村民代表制度，完善民主决策机制。如潜江市建立了“群众代表提、申报上级批、针对项目用、民主理财审、张榜公布看”的村民代表会议的民主决策机制。鄂州、黄冈等地完善了村民（代表）会议议事规则和制度，进一步规范了村民（代表）会议议事内容、时间、方式和程序。全省不少地方在进行村级决策时，实行了村民或村民代表“票决制”等形式。

——加强民主管理，保障村民的参与权。各地以制定和实施村民自治章程和村规民约为主线，健全完善各项村务管理制度。村级组织对人、财、物、事的管理逐步规范，民主管理工作得到进一步加强，村民在民主管理实践中自我管理能力不断提高。潜江市部分村还建立了“一户一卡”的管理档案，使村民真正享有知情权、参与权、决策权、监督权，成为管理村务的主人。

——加强村务公开工作，民主监督进一步深化。  村务是群众最关心的问题，也是当前农村容易引发诸多矛盾的问题。为此各地按照中办发〔2004〕17号文件要求成立了村务公开协调领导小组，积极推进以村务公开为核心，以财务公开为重点的民主监督制度建设。全省61个县（市、区）出台了具体的实施意见、实施方案、考核办法等文件，以统一村务公开内容、程序、形式、时间，杜绝村务不公开、假公开等。在村务公开中，各地既注意充分发挥村级村务公开监督小组和民主理财小组的内部监督作用，又注意发挥纪检、监察、财政、经管等部门的外部监督作用，力求做到对村务公开全过程、全方位的监督。

二、贯彻实施“两法”中存在的主要问题在“两法”贯彻实施取得明显成效、受到农村基层群众普遍欢迎的同时，也出现了许多新情况和存在一些不可忽视的问题。

（一）少数基层干部和村民在对村民自治的认识上存在误区的基层干部行政命令和发号施令的习惯思维没有根本改变，思想观念不适应贯彻“两法”的要求。有的认为现在实行村民自治过于超前，基层不好开展工作，因而重视不够，消极对待；有的不能正确认识和处理党的领导与村民自治、乡镇政府与村委会的关系，用行政手段处理村民自治事务，干预村民自治，甚至违法撤换村委会成员；有的将村委会当作一级基层政权组织，有的又片面理解村民自治，不敢在农村依法履行乡镇政府的法定职责；也有少数村委会成员和村民错误理解村民自治，只强调权利，不履行义务，少数村委会不履行协助乡镇政府开展工作的义务；有些村民以自己不赞成为由，拒不执行村民（代表）会议依法议定的事项。这些不正确的认识都不同程度地阻碍了村民自治的健康发展。

(二）工作发展不平衡在“两法”贯彻实施中，不仅存在地区与地区之间的不平衡，同一地区的相关的职能部门在履行法定职责、推进工作上也不平衡。在村民自治各项工作中，有的地方存在重民主选举，轻民主决策、民主管理、民主监督的问题，工作缺乏有效的方法和措施，尤其是民主监督措施落实不到位，从而制约影响了村民自治工作整体水平的提高。

（三）民主选举出现了一些新情况和新问题

一是新形势下城乡人口流动频繁，在村委会选举中存在村民选举资格确认难、选民登记难、选民参选难的问题。

二是随着大量有能力的青年升学、就业或外出打工，造成了村委会成员选择面越来越窄，不少地方村委会存在成员知识、年龄、能力结构不尽合理和整体素质不高的问题。

三是少数地方仍然不同程度地存在宗族、房头等落后势力以及非法势力干扰、操纵村委会选举的现象，以及村委会成员候选人及其亲友直接或指使他人进行“贿选”的问题。

四是有些地方不按法定程序进行选举，不依法公开计票、不当场公布选举结果。

五是仍然存在极少数乡镇政府不依法按时组织村委会换届选举，直接指定村民选举委员会成员和提名村委会成员候选人等违法问题。

六是有的地方村委会换届选举后，新老班子交接不及时，甚至出现新老村委会相互对峙、各占一方的现象。

七是关于村委会成员中至少有一名妇女的规定落实仍存在一定困难。

（四）民主决策和民主管理、民主监督不够完善

一些地方民主决策程序不规范。有的地方长期不开村民会议，村民代表会议也很少召开，没有充分发挥村民代表作用。对涉及村民切身利益的大事，仍然存在由少数人说了算的现象。各地虽然根据“两法”及有关文件规定，建立健全了相应的民主管理制度，但仍存在着执行法律和制度打折扣的现象，有的村至今尚未建立民主理财制度，财务管理混乱。有的地方民主监督制度还不健全，村务公开的内容和程序还不规范。

（五）村级经费短缺，运转困难，公益事业难办

农村税费改革减轻了农民负担，但村级债务沉重，经济普遍薄弱，村级组织缺乏收入来源，入不敷出，运转困难，大多数村级经费缺口2-3万元。目前村级公益事业“一事一议”筹资方式很难落实，存在“事难议、议难决、决难行”的问题。

（六）村民自治法律法规有待进一步完善

现行村委会组织法已实施十多年了，现实情况发生了很大变化，且“两法”有些规定过于原则，对新情况、新问题缺乏应有的规范，不便于操作。各地普遍建议适当简化选举程序，缩短选举时间，以减少选举中的人力财力支出，激励村民参加选举的积极性。基层普遍建议“两法”增加村民和选民的界定、候选人条件、贿选的认定以及罢免程序、法律责任、纠错机制、司法救济等方面的规定，同时将我省村民自治实践中一些行之有效的做法上升为法规规定，对乡镇政府与村委会的关系作出进一步明确规定，出台《湖北省乡镇政府指导村委会工作条例》。

三、进一步贯彻“两法”的建议

实施“两法”、开展村民自治，推进农村社会主义民主政治建设，是社会主义政治文明的重要内容，是依法执政、民主执政、科学执政的必然要求，是建设社会主义新农村、构建和谐社会的政治保障，也是一项全局性、战略性的工作。为深入贯彻“两法”，促进村民自治工作全面健康有序发展，提出如下建议：

（一）进一步提高对实施“两法”重要性认识，加大宣传贯彻力度

各级人民政府要认真贯彻党的十六大和十六届四中、五中全会精神，从提高党的执政水平、巩固党在农村执政基础的高度，进一步宣传和落实“两法”，将村民自治工作列入重要议事日程。建议将“两法”及《湖北省村民委员会选举办法》纳入我省“五五”普法重要内容。针对少数基层干部民主意识淡薄、工作方式简单的问题，要以教育培训乡镇干部为重点，促使他们强化法制、政策、诚信观念，转变工作方式，依法行政，民主施政；同时，要加强对村委会成员和广大村民的教育，帮助他们完整准确理解“两法”，引导他们正确行使民主权利，依法履行法定义务。要加强农村基层党组织建设，坚持党在农村工作中的核心领导地位不动摇，保证基层民主政治建设的正确方向；同时要进一步理顺乡镇政府与村委会、村“两委”之间的关系，保证村委会依法开展各项工作。

（二）进一步建立健全规章制度，全面推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督贯彻实施“两法”，民主选举是基础，民主决策是根本，民主管理是关健，民主监督是保证，“四个民主”相互联系，不可分割。各级人民政府及村级组织要统筹安排、全面推进，使“四个民主”同步发展，相互促进。各地要抓住村委会换届选举的有利时机，抓紧组织制定和完善村民自治章程、村规民约以及有关“四个民主”的各项规章制度，推进依法治村。要进一步提高村委会选举的民主、公正、公开、诚信程度，优化村委会成员结构，加强对新当选村“两委”成员的培训，帮助他们提高整体素质。要不断建立健全以村民(代表)会议为主要形式的民主决策制度，充分发挥村民（代表）会议的决策职能以及村民代表作用，尊重村民参与重大决策的权利。要按照“两法”规定及中央文件的要求建立健全各项民主管理制度，将村民的权利和义务、村级各种组织的职责以制度形式确定下来。要认真推选好民主理财小组成员，进一步规范村级财务管理，控制村级开支规模，加强“一事一议”筹资管理。要妥善处理好当前土地承包纠纷，保持农村社会稳定。要不断建立健全以村务公开、民主评议、村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。要进一步规范村务公开的内容、时间、程序、形式、次数，并加强对村务公开工作的监督，做到凡与群众利益密切相关、农民群众关注的热点和难点问题，都要及时公开，并把财务公开作为重点，对虚假公开和不按法定项目公开的，要追究当事人责任。

（三）进一步加强对“两法”贯彻实施的组织领导和督导检查，创新农村工作体制

各级人民政府要在党委统一领导下，切实加强对村民自治工作的领导，认真履行指导、支持、帮助的法定职责，建立健全基层民主政治建设工作责任制，完善村民自治工作考核评价体系，形成有效的激励约束机制。民政部门及相关职能部门要加强对“两法”实施的督导检查，加大执法力度，认真受理有关信访问题和查处违法事件，及时制止各种违法行为。当前，要切实加强对第六届村委会换届选举工作的领导，严格依法办事，防止贿选等违法问题的发生；对换届选举中的各种违法事件，一经发现，要严肃查处。各级人大及其常委会要加大对“两法”的检查监督力度，促进执法部门改进执法工作，严格执法，建议省人大常委会适时修改和完善村民自治的有关配套地方性法规。要不断创新农村工作体制和运行机制，在严格依法办事的前提下，积极推行村党支部书记和村委会主任“一肩挑”、村“两委”班子成员交叉任职，充分发挥农村基层党组织的领导作用。要高度重视村级债务沉重、村级组织运转困难的问题，加快村级经济发展。在财力许可的情况下要加大对贫困村、空壳村转移支付力度，以确保村民自治工作的必要经费。要完善“一事一议”的规定，使之更符合我省当前农村工作实际。

（四）总结经验，抓好典型，继续深入开展村民自治示范创建活动

各级人民政府要认真总结10多年来我省村民自治工作的成功经验，着眼于解决困扰农村社会稳定和经济发展的深层次矛盾和问题，继续深入开展村民自治模范村、村务公开和民主管理示范村、民主法制示范村创建活动，要把创建活动作为在农村实践“三个代表”重要思想和实施“民心工程”的大事来抓，充分发挥这些典型的示范引导作用，促进村民自治工作不断向纵深发展，推动全省村民自治工作再上新台阶，把我省的基层民主法制建设提高到一个新水平。

以上报告，请予审议。