——1997年1月14日在湖北省第八届人民代表大会常务委员会第25次会议上

副省长  苏晓云

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我代表省人民政府向省八届人大常委会第25次会议报告1996年全省行政执法检查的情况，请予审议。

一、认真贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》，促进行政执法规范化、制度化。

《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)的颁布施行，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，对于规范行政机关行为，促进依法行政，转变政府职能，改进行政管理工作，加强廉政建设，维护社会稳定，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和推动社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，都具有重大的意义。省政府对行政处罚法的贯彻实施十分重视。8月26日，蒋祝平省长专门召开省长办公会，刚刚从防汛抗洪抢险排涝第一线胜利归来的各位省长、秘书长以及有关的委办厅局负责人，听取了全国人大常委会法工委和国务院法制局联合召开的贯彻实施行政处罚法的会议精神，研究了我省贯彻实施行政处罚法的措施意见，并发出了《省人民政府关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(鄂政发〔1996〕65号文件)。各地、市、州、县政府和省政府各部门也采取各种形式进行动员、部署。全省上下着重抓了以下几项工作：

一是认真组织行政处罚法的学习、宣传和培训工作。各地各部门在运用各种舆论工具大力宣传行政处罚法的同时，积极组织行政执法单位的广大执法人员认真学习行政处罚法和相关的国务院文件。按照“层层抓好培训，对下培训一级”的原则，各级政府都制定出了切实可行的培训计划。去年省政府举办了两期培训班，各地、市、州、直管市、林区政府中分管政府法制工作的专员、市长、州长、秘书长、政府办公室主任、法制机构负责人以及省直部门的厅局长共300多人参加了培训。据不完全统计，全省各级政府及其部门共举办行政处罚法培训班1640期，参加培训的各级领导干部和执法人员达13万余人。为了保证学习的质量和效果，所有的培训班按照全省统一的试卷和标准答案进行了考试。广泛的宣传培训促进了各级行政机关工作人员，特别是领导干部对行政处罚法重要性的认识。

二是抓了规章和其他规范性文件的清理工作。根据行政处罚法的要求，省政府对规章和其他规范性文件的清理规定了5条处理原则：法律、法规、规章以外的其他规范性文件设定的行政处罚，自1996年10月1日起一律无效，今后其他规范性文件一律不得设定行政处罚；规章设定的行政处罚超出行政处罚法规定的，必须于1997年12月31日前修订完毕，规章或规范性文件中确有必要上升为地方性法规或行政规章的，应通过法定程序办理；在法律、法规尚无规定的情况下，规章中设定的罚款数额超出省人大常委会规定的，应予以修订，其中罚款数额确有必要超过规定限额的，应由省政府提请省人大常委会决定；清理规范性文件的结果分为有效和废止两类，凡文件中部分条款仍然有效，需继续适用的，必须重新发文；新制定有处罚内容的规章和其他规范性文件，必须在报纸上向社会公布。这次清理的文件从1949年到1996年底，由省人民政府(含省人民委员会、省革命委员会)制发的规范性文件进行了全面清理。现在此项工作尚未结束，各级政府及其部门也正在抓紧清理工作。

三是加强了行政执法监督工作。按照行政处罚法和省政府第82号令发布的《湖北省行政执法监督检查暂行规定》，一年来全省各级政府及其部门已着手建立健全规范性文件备案审查、法律法规规章实施情况检查及报告、重大行政处罚决定备案、重大行政违法案件督办、行政执法情况统计、行政执法监督检查处理决定通知书及建议书等制度，以保证行政处罚的合法性、有效性和准确性。如在规范性文件备案审查过程中，我们发现洪湖市政府制定的关于禁鞭的规定、黄梅县关于对超标排污者的罚款规定，以及武汉、宜昌市政府制定的规范性文件，有与法律、法规有相抵触的内容，经过做工作，均对不妥当的条文进行了修改，维护了行政机关执法的严肃性，保障了广大公民、法人和其他组织的合法权益。

四是积极探索行政执法体制的改革。全面贯彻实施行政处罚法，不可避免地涉及对各类行政执法机关之间横向与纵向关系的调整，以及行政机关同步运转机制和运作程序的调整。在改革与完善行政执法体制问题上，各地各部门从几个方面进行了积极探索。关于罚款决定与罚款收缴相分离的改革，建始县首先大胆试点。省劳动厅、省工商局、省城建厅等部门积极行动，建立健全了听证规则，开展了听证业务。还有一些市县和省政府部门已经建立起调查取证与处罚决定分开制度，将行政处罚进一步纳入行政机关内部的层级监督之中。在相对集中行政处罚权的问题上，目前我省各级政府办的开发区和某些城市的城管监察大队，并未按规定经省政府报国务院批准，就擅自集中行使行政处罚权，这个问题还有待清理纠正。

二、积极开展行政执法主体资格清理审查，高度重视行政执法队伍建设。

根据行政处罚法的规定，行政处罚原则上只能由行政机关实施，非行政机关的企业、事业单位未经法律、法规授权，不得行使行政处罚权；没有法律、法规或者规章的明确规定，行政机关不得委托事业组织实施行政处罚。为了全面贯彻实施行政处罚法，摸清我省行政执法队伍的情况，有针对性地解决行政执法中存在的主体混乱、职权交叉、乱卡滥罚、监督乏力等问题，进一步转变政府职能，更好地树立政府在人民群众中的形象，我省从1995年第四季度开始，在全省范围内进行了一次全面的行政执法主体资格清理审查工作。这次清理审查历时一年多，采取条块结合、自下而上、逐级把关、依法认定的办法，先后审查了全省17个地、市、州、直管市、林区和60多个省直部门的上万个行政执法单位。通过前段清理，省政府授权法制办公室对省直机关具有行政执法主体资格的60多个单位，先后分三批在《湖北日报》上发表了公告。截止目前为止，除少数地市和省直部门外，全省的清理审查工作已接近尾声。

从清理审查的情况看，全省现有合法主体资格的行政执法单位共计16242个，其中行政单位10634个，事业单位5397个，企业单位211个。全省具有行政执法资格的执法人员总计246732人，其中在编执法人员229460人，聘用执法人员17272人，聘用执法人员占执法人员总数的7%。在行政执法人员中，经过综合法律培训和专业法律培训的有154438人，占执法人员总数的62.6%。在全省16242个行政执法单位中，有12077个单位发放了法律、法规、规章直接规定的行政执法证件，持证人员达147035人，占行政机关执法人员总数的59.6%，证件种类达89种。

这次清理审查的结果表明：我省绝大多数行政执法单位主体资格合法，执法依据充分，执法队伍正规。但也存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：(1)这次审查发现，全省有321个不具有合法资格而从事行政处罚活动的组织。如有的地方在开展财政、税收、物价年度大检查中，对查出的违法行为，不是由具有行政执法主体资格的政府职能部门予以处理，而是以临时机构的名义实施行政处罚。(2)个别行政执法单位的领导不重视行政执法工作，甚至还不知道本部门具有行政执法的职能，不知道可以运用行政处罚权去制止社会上某些公民、法人和其他组织的违法行为。(3)某些执法组织的性质混淆不清。有的省直部门下辖多个省级行业管理局，这些管理局多年来一直以各自的名义开展行政执法，行使行政处罚权。这次经反复审查，最后认定只有一个局是法律法规授权的组织；其他各局均属于委托执法性质，只能以该厅的名义行使行政处罚，由该厅对行政执法承担法律责任。(4)委托执法不够规范。一是不少县级部门委托乡(镇)政府或其下设的站、办、所行使某些行政执法权，没有履行书面委托手续。二是被委托机构以自己的名义行使执法权。如某交通安全监理机构，根据行政法规的规定应受公安交通安全管理部门的委托进行行政执法，而该机构长期以自己的名义开展行政执法活动。三是被委托机构越权执法。如卫生行政主管部门并没有完全将卫生执法权委托给卫生防疫站。而有的卫生防疫站却在越权行使。(5)部分执法人员的法律素质较低。特别是某些聘用执法人员滥施处罚、徇私枉法、以权谋私、执法违法等现象较为严重，引起群众不满。对这些问题，各级政府及部门正在研究，将采取有力措施予以解决。

三、按照国务院、省人大的安排，开展行政执法检查活动。

在过去的一年中，按照国务院和省人大的安排，我们在全省范围内开展了《农业法》、《渔业法》、《劳动法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《民族区域自治法》、《技术合同法》《基本农田保护区条例》、《湖北省农民负担管理条例》、《湖北省科学技术进步条例》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《标准化法》、《计量法》等法律法规执行情况的检查。上述执法检查的情况，以前曾先后向省人大常委会作过专题汇报。在此，我将重点检查的法律法规的执行情况作个汇报。

——《农业法》的贯彻执行使农业行政管理开始走上法制化轨道。我省各级政府为了改变过去农村工作中的随意性，改善农业发展的环境条件，促进湖北由农业大省向农业强省转变，把贯彻执行《农业法》放在特别重要的位置，做了不少的工作。一是在思想上，省政府每年开年重点抓的几件事，件件不离农。二是在工作上，坚持抓早抓实抓主动。三是在组织领导上，全省选调5万多名机关干部组成小康建设工作队，帮助、指导基层开展工作。在去年防汛抢险的紧要关头，各级领导分兵把守，立责任状，树生死牌，组织带领群众严防死守，战胜了历史罕见的特大洪水，确保了国家和人民生命财产安全。四是在政策法规上，加快立法建制步伐。根据湖北实际，在贯彻实施《农业法》中，省政府报请省人大先后出台了11个农林水方面的地方性法规，省政府出台了25个行政规章，以及不少的规范性文件。尤其是我省关于减轻农民负担和开展基本农田保护的立法，在全国属工作抓得最早的省份，得到了国务院的肯定。由于采取了上述措施，《农业法》的贯彻执行开始取得初步成效。在农业投入上，尽可能增加财政对农业的资金的投入。1994年到1996年，全省地方财政预算安排的农业支出达30.38亿元，年增长11%，高于同期全省经常性财政收入的增长幅度。仅水利投入一项，1996年全省水利系统通过征收防汛费、河道堤防工程修建维护管理费、水资源费和河道采砂管理费等，加上水利工程水费，共筹集水利资金3.6亿元，大大超过省级水利基本建设投资额，缓解了水利事业经费不足的矛盾。据不完全统计，三年来由于投入的增加，全省共新增、改善和恢复灌溉面积1914万亩；新增、改善和恢复除涝面积1665万亩；改善渍害低产田444.6万亩；治理水土流失2460平方公里。防洪排涝和灌溉工程在1996年抗御特大洪涝灾害中发挥了巨大的抗灾减灾效益，全省减灾效益达505亿元。在保护耕地和生态环境方面，全省已基本建成地力监测网络，逐步将基本农田保护工作纳入法制轨道，并对农业结构调整用地实行了严格控制。为加强农业环保工作力度，全省大力推广农业环保技术；积极发展生态农业，实施面积达1235万亩；认真调处农业环境污染事故，共调处事故681起，为农民索回经济损失1095万元。各级政府对实施科教兴农抓得紧，一是稳定农业科技队伍，全省已按时完成了乡镇两站的编制测算和定性工作，多数县市已将编制下达到乡镇，部分县市开始定员；二是增加农业科技投入，除安排8500万元农技机构人员经费外，还安排了4600万元用于科研成果转化、新技术推广、科研人员培训和改善科技推广手段；三是科技攻关经费，由“八五”期间每年500万元增加到“九五”期间的每年890万元；四是加快农业科技推广步伐，全省良种普及率达到95%，杂交稻推广2100万亩，杂交玉米600万亩；五是积极发展农业科技教育，每年为农村培训科技致富带头人300万人次，30多所高校与64个县市合作承担科研项目452个。

《农业法》贯彻实施中也还存在着一些问题，一是宣传的力度不够；二是《农业法》原则性强，操作性差；三是国家对农业的投入与实际需要距离太远；四是部分基层农技推广机构领导体制尚未理顺；五是耕地保护仍面临着严峻的形势；六是农业环保任务十分艰巨。

——减轻农民负担工作成绩显著，问题不少，必须紧紧抓住不松手。省委、省人大、省政府对减轻农民负担一直非常重视，1986年，省人大在全国率先颁布了《湖北省减轻农民负担的规定》，并于1994年修改为《湖北省农民负担管理条例》；1992年和1993年，省人民政府先后发布了《关于切实减轻农民负担的布告》和《湖北省农民承担费用和劳务管理实施细则》；省监察厅配合省纪委制定了《关于违规违纪加重农民负担的处分暂行规定》。各地各部门全面加强减负工作，做到了主要领导亲自抓，职能部门反复抓，围绕减负工作开的会议、发的文件、张贴的布告、开展的检查，其工作量之大，均为其他工作所罕见。全省清理出1993年以来各级各类涉农负担文件5600多份，收费项目3800多个，通过审核，作出废止、暂停或修改执行处理的文件2400多份，取消收费项目900多项。与此同时，各地市州县全面开展了对农民不合理负担清理清退工作，已清退6000多万元。当前，存在的问题仍然不少。主要是部分地方领导认识不够统一，部门动作不够协调，落实政策不够得力，执行纪律不够严肃，集资失控、两税(特产税和牲猪屠宰税)平摊、强制保险、强制以资代劳、中小学乱收费等一些老问题仍然存在，违规违纪加重农民负担的行为时有发生。下一步减负工作面临的形势不容乐观。有些问题屡纠屡犯。其原因，一是吃财政饭的人多，而财力又紧；二是一些干部想多办一些实事、好事，而又缺乏资金；三是在体制转型中，一些经济关系未理顺，政策法规不健全，往往出现局部经济利益强化，向农民转嫁负担。各级对减负工作虽然采取了很多措施，但治本有个过程。针对当前农民负担中存在的问题，省政府对下步工作提出了明确要求，一是深化认识，增强抓好减负工作的政治责任感。二是统一政令，完善制度，健全农民负担监督管理机制，在坚持做过细的思想政治工作的同时严格执行减负政策法规。三是协调各方面的关系，统一行动，实行分级分部门负责制。四是在继续抓好减轻农民经济负担的同时，加大减轻农民劳务负担工作的力度，使农民的经济负担和劳务负担都控制在法定范围内。五是进一步发展村组经济，增强集体经济实力，减轻农民负担。

——技术合同法的贯彻实施，使技术成果转化为生产力的步伐逐步加快，技术市场开始步入繁荣发展轨道。湖北是全国较早培育技术市场的省份。在改革开放的大环境下，我省贯彻实施技术合同法是得力的。各地各部门共举办以宣讲技术合同法为主的培训活动百余次，接受技术合同培训教育的人员达4万余人次；并多次在全省范围内开展声势浩大的技术合同法知识电视大奖赛和上街宣传等活动，展示成果，散发资料，解答咨询，开展调研，在社会上形成了较好的影响。其次，加强地方性法规、规章和制度建设。全省通过贯彻实施技术合同法，已有80%的县(市)建立了技术市场管理机构，配备了专职技术市场管理人员，技术市场管理体系已基本形成；技术市场法制保障体系已日趋完善，除省和武汉市已制定多个技术市场地方性法规、规章外，各地市州已制定技术市场管理规范性文件24件；经过技术市场专门知识培训的技术市场管理人员达1000多名，这些人员活跃在省地县乡各级技术市场上，成为市场管理的主要骨干力量；各类技术经营机构已发展到4079家，从业人员12.22万人，其中科技人员6.12万人，遍布全省的技术市场经营网络已经形成；1995年全省技术合同交易额达到12.5亿元，居全国第八位。应当看到，技术合同法的贯彻实施也同样存在一些问题，突出表现在：宣传贯彻执行合同法的深度不够，科技部门参与的多，其他部门参与的少；在管理工作上，未能实现对技术合同从认定登记到履行完毕、统计分析的全过程管理，容易产生失控现象；技术合同纠纷案件、诉讼案件在有的地方不能得到及时、公正的调解和裁决；加之，目前技术合同仲裁机构与经济合同仲裁机构的合并变更，给技术合同纠纷的处理带来后遗症。要解决上述存在的问题，必须在技术市场的管理机构设置、管理制度健全、管理人才培养和交易活动组织等几个方面下功夫，才能进一步贯彻好技术合同法，并以此推动我省科技法制建设，为实施“科教兴鄂”战略发挥更大作用。

四、关于1997年行政执法监督检查工作的意见

随着我国社会主义民主与法制建设的逐步加强，行政执法监督检查的任务将越来越重。在新的一年中，我们将以贯彻省人大常委会通过的关于依法治省的决定为契机，全面推进依法治省，继续做好以下几项工作：

(一)继续抓好行政处罚法的贯彻实施工作。实施行政处罚法，是一项长期的任务。必须坚持不懈地抓好。要继续抓好行政执法人员的教育培训工作，凡未经行政处罚法学习培训考试的人员，一律不得上岗执法；要抓紧规章和规范性文件的清理、审查、修改、备案工作，所有与行政处罚法规定相抵触的政府行政规章，必须于1997年12月31日前修改完毕，新制定的行政规章，所设定的罚款数额不得突破省人大常委会规定的限额；要在1996年开展行政执法主体资格清理审查的基础上，运用多种方式检查在岗执法人员的执法资格及所持行政执法证件是否合法有效，执法程序文书是否规范；要建立健全我省行政处罚听证程序的统一规定；要严格执行行政处罚法规定的“罚款决定与罚款收缴相分离”的制度，将罚没收入与执法单位的经济利益坚决脱钩；要在调查研究的基础上，提出我省“相对集中行使行政处罚权”的试点方案，报国务院批准后执行。

(二)进一步加强行政执法监督工作。1995年，省政府制定了《湖北省行政执法监督检查暂行规定》，使全省各级行政机关初步建立了行政执法监督检查机制。一年多来的实践证明，这个规章与行政处罚法的精神是完全吻合的，所建立的各项制度也是符合湖北实际情况的，对促进各级行政机关依法行政起到了一定的作用。同时，随着行政处罚法的深入贯彻执行，随着我省法制建设的不断加强，《湖北省行政执法监督检查暂行规定》有待进一步完善，并应考虑升格为地方性法规，以进一步加强对行政执法工作的监督和检查。

(三)加强经常性的执法检查。一要针对1996年重点执法检查中发现的问题，继续抓好整改。尤其是对社会上反映强烈的农民负担问题，更要紧紧抓住不放，随时防止农民负担“反弹”，制止明减暗增的隐形负担，从严查处违法违纪加重农民负担的案件，并注意挖根寻源，从源头上制止加重农民负担。二要注意围绕中心工作，监督查处行政执法中出现的重点问题以及群众关心的热点问题，用法律的、经济的、行政的手段实行综合治理，保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进国家机关依法行使职权。三要在执法检查中破除形式主义，运用各种有效方式进行明查暗访，了解法律法规贯彻执行的真实情况，针对暴露出来的问题“对症下药”，真正做到通过执法检查，增强各级领导和执法人员依法行政的自觉性，严格依法管理经济和社会事务，加强和完善行政执法监督检查工作，提高依法行政水平。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：1997年是我国历史上不平凡的一年。党的“十五大”将要召开，香港将要如期回归祖国，三峡工程将会按预定计划实现大江截流，我们湖北的经济建设和社会发展也将登上一个新的台阶。在这个大好形势下，省政府决心把行政执法监督工作放在重要位置上，进一步发挥各级政府及所属部门的行政执法监督检查效能，完善行政执法监督检查的各项制度，加快政府职能转变，推进民主与法制建设，为保障我省改革开放和社会稳定、经济发展作出贡献。