闭会期间的代表活动，是代表大会不可分割的整体和延续，是代表履职的重要部分；但从实践看，代表在闭会期间的履职仍然是一个薄弱环节，还存在不断改进与完善的空间。探索和实践人大代表闭会期间的履职机制是不断改进与完善闭会期间代表履职的切入点，是进一步加强闭会期间代表工作的突破口，所以选择“人大代表闭会期间履职机制探索与实践”作为研究课题不仅具有理论上的研究价值，还具有强烈的实践指导意义。

一、人大代表闭会期间履职的实践探索

（一）十堰市代表走访选民活动的经验与成效

为充分发挥人大代表闭会期间的主体作用，十堰市人大常委会2012年、2013年连续两年组织市县（区）两级人大代表开展了以“察民情、聚民智、解民忧、惠民生”为主题的人大代表走访选民活动，取得了良好的社会反响，受到了群众的广泛赞誉。

1.经验

高度重视，精心组织。一是活动开展前精心安排筹划。以2013年人大代表走访选民活动为例，市人大常委会先后召开两次主任会议专题研究人大代表走访选民活动实施方案，并成立了走访活动领导小组，抽调20余名机关工作人员，组成三个工作组，分别负责组织联络、宣传报道、信息编发等工作。二是活动开展中积极协调服务。组织联络工作组安排机关全体工作人员参与到走访活动中，每个代表走访小组配备了2-3名工作人员，搞好市区两级人大代表的沟通和协调，为走访活动的有序开展提供了服务保障；宣传工作组充分利用媒体资源，及时在电视、广播、日报、晚报和网站上反映代表走访情况，营造人大代表在行动的声势；简报工作组及时将代表走访活动开展情况整理发送，激励代表以高度的责任心和强烈的使命感参与代表走访活动。

结合实际，方式灵活。人大代表走访选民活动主要了解群众对十堰市建设区域性中心城市的建议，对城市建设和管理方面的意见和要求以及日常生产生活中需要党委和政府解决的实际困难和问题。走访活动中，代表们深入街办社区、企业、学校、商场等地，通过入户走访、召开座谈会和开展专题调研等多种形式，倾听群众呼声，反映群众意愿，收集群众的意见和建议，及时提交市和县市区人大常委会代表工作委员会。各县市人大常委会结合当地实际组织本辖区市和县市人大代表，以代表小组为单位深入到选区企事业单位、城市社区、乡镇村组就城镇建设、“三农”发展、公共服务均等化等问题，开展了形式多样、内容丰富、各具特色的走访选民活动。

积极办理，认真落实。在2012年代表走访活动中，代表们共收集意见建议700多条。市人大常委会将收集的意见建议进行分类整理，并将选民反映较为集中的问题确定为重点意见建议，交给市政府办理落实。市政府高度重视选民意见建议的办理落实工作，下发了《市人民政府办公室关于分解落实市人大代表集中走访选民活动所提意见建议办理任务的通知》，将办理工作任务分解到各县市区人民政府和市政府相关工作部门。为确保意见建议办理工作取得实效，市政府研究每年安排300万元专项资金用于解决选民们提出的急需解决的问题。市政府各承办单位积极行动，主动与所提意见代表联系，深入到现场勘察，制定工作措施，认真办理意见建议，为群众解决了一批实实在在的问题。

2.成效

领导带头垂范，走访活动实效显著。市四大家领导及各县市区负责人带头都以普通代表的身份，深入社区乡镇参加走访选民活动，为广大选民解决了一大批生产生活中的困难和问题，同时也提高了广大代表参加走访活动的积极性。市委书记周霁在走访活动中表示，人大代表走访选民这种形式很好，要以制度的形式将其固化下来，常态化地坚持好、开展好。市领导中的人大代表在走访活动中积极为选民办实事，现场协调解决了一批实际问题。两年来，市县两级人大代表走访选民，共收集意见建议1260件，其中市级人大代表建议312件，县级人大代表建议1308件；市县两级人大代表通过各种方式，为基层单位城区各类项目近300个，为基层单位和群众办实事900余件。

集中开展活动，广大代表积极参与。活动启动后，市、县（区）两级人大代表集中时间，深入社区、工厂、学校、工地，结合自身工作实际、岗位特点，积极参加人大代表走访选民活动。2012年代表走访选民活动中，共有367名市人大代表和1603名县级人大代表参加了走访选民活动，分别占市人大代表总数的95%和县级人大代表总数的93%。2013年代表走访选民活动中，共有362名市人大代表和1516名县级人大代表参加了走访选民活动，分别占市人大代表总数的95%和县级人大代表总数的88%。

宣传集中有力，走访活动反响良好。人大代表走访选民活动开展过程中，宣传组专门制定了宣传方案，组织《十堰日报》、《十堰晚报》、十堰电视台、十堰广播电台、《十堰人大网》等新闻媒体集中对走访活动进行“聚焦式”宣传报道，通过向广大选民及时宣传报道走访活动开展情况，不仅营造了浓厚的社会舆论氛围，进一步调动了人大代表的参与热情，而且引起了全社会对人大代表走访活动的关注，形成了良好的社会反响，推动了走访选民活动的深入开展。在代表意见建议交办后，继续对重点意见建议的办理落实情况进行宣传报道，既提高了政府和人大的公信力，也有效地宣传了代表走访活动的成效。

（二）十堰市发挥人大代表闭会期间作用的其他举措

十堰市四届人大常委会不断更新观念、创新思路，探索建立了一套行之有效的工作模式，保障闭会期间代表作用的充分发挥。

代表培训常抓不懈，夯实代表履职基础。换届以来，市人大常委会及时制订代表培训五年规划，通过代表集中培训、外出考察、专题视察等灵活多变的学习形式，提升代表能力素质。

组织建设毫不放松，搭建代表活动平台。一是扎实开展代表小组活动。换届后市人大常委会根据代表分布情况，按照“便于活动、方便群众、有利工作”的原则，将代表划分为若干个小组，并着力抓好代表小组制度建设，相继制定了代表工作守则、小组活动计划、持证视察办法、代表述职评议、目标量化考核等一套具有针对性和可操作性的代表工作制度，促使代表小组活动逐步走上制度化、规范化轨道。二是认真做好代表工作处工作。市人大常委会加强对县市区代表工作处的工作指导，推动建立了代表身份公示制、代表履职承诺制、代表活动登记制、代表述职评议制等制度，进一步规范了代表工作处的职能发挥。三是稳步推进“代表之家”建设。通过“代表之家”规范化建设，让代表学习有资料、办公有设施、活动有阵地、履职有平台，进一步增强了代表的认同感和归属感。

督促激励双管齐下，规范代表活动行为。市人大常委会进一步完善了代表履职档案，对代表履行职责情况，实施全程跟踪监管，详细记载代表出席代表大会、参加小组活动、参与视察调研、执行人大决定、联系走访选民等情况，督促代表主动履职。同时，邀请代表列席常委会会议、参与重点视察调研、参加法院旁听评审，激励代表更好履职，增强代表的责任感。

联系服务不断加强，保障代表活动开展。一是及时通报市情政务，坚持为代表免费订阅相关报刊杂志，寄送常委会公报、年度工作计划和人大工作简报，定期向代表通报人大及其常委会的重要决议决定和市委、政府的重大决策，确保代表知情知政权利。二是搞好代表活动服务。积极为代表参加走访活动、视察调研活动提供指导和培训，帮助制定活动方案；同时，积极为代表执行职务提供经费保障。

二、人大代表闭会期间履职机制的理论思索

（一）丰富闭会期间人大代表履职途径的必要性和法律依据

《代表法》第二十五条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作。”密切联系人民群众，听取选民诉求是代表履职的重要内容；而向本级人大提出建议、批评和意见则是密切联系群众，反映群众呼声的题中应有之义，更是人大代表参与国家和社会管理的重要方式。

《代表法》第十九条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。”可见，组织本级人大代表开展闭会期间的活动，推动代表积极有效履职是县级以上地方人大常委会义不容辞的责任。由于人大代表是各行各业的人民群众选举出来的，从而人大代表也就分布于各行各业。这种相对分散的特征，再加上人大代表的“兼职”特征，直接导致了人大代表在闭会期间的单独履职很难形成合力、影响力。地方人大常委会通过统一组织代表集体履职则可以克服这一困难，同时还能最大程度地发挥人大代表来自各行各业的优势。

（二）人大代表闭会期间履职存在的问题和困难

1.代表参政议政意识尚需进一步增强。代表意识是代表履行职责所必备的主观条件。作为一名人大代表，即使政治、文化素质和工作能力都比较高，但如果代表意识不强，作用也难以发挥。目前，在代表中还存在着几种角色“误区”。一是当“挂名代表”，二是当“会议代表”，三是当“荣誉代表”。

2.代表综合素质还需提高。目前，人大代表的整体素质还不能够完全适应人大工作的实际需要。一些代表法律知识欠缺，理论水平不深，对现代知识了解掌握存在“浅”、“窄”、“乏”的现象。加之农村代表所占比重较大，他们对人大工作不够熟悉，对在闭会期间履行代表职务的知识比较陌生。

3.代表履职缺乏必要的监督机制。由于基层人大代表履职的监督机制并不完善，对不参加代表活动、不依法执行代表职务的代表难以实施有效监督，加上选民也缺乏必要的监督意识。因此，代表干好干坏一个样，致使代表工作的积极性和主动性受到影响，出现了一些不参加代表活动、不联系选民、不为民代言的“特殊代表”。

三、进一步完善闭会期间人大代表履职机制的建议和思考

（一）进一步完善人大代表闭会期间履职机制的建议

1.关于代表活动组织指导机制。一是要健全组织机构。进一步健全和完善代表工作机构，配备高素质工作人员，明确职责要求；建立健全代表工作的各项制度，认真组织、指导代表开展会外活动，加强与代表的经常性联系，为代表履职做好各项服务；切实帮助代表解决代表生产、生活和履职中存在的困难和问题，使人大机关真正成为“代表之家”和“代表机关”。二是要加强组织指导。要按照代表法的规定，加强代表的组织建设。协助代表组建代表小组，指导代表小组围绕本地党委政府的中心工作、人民群众普遍关心的热点、难点问题开展代表小组活动。指导代表小组制定代表学习、视察、专题调研、联系选民等工作制度和活动计划，规范代表活动的内容、方法和程序。

2.关于代表履职平台搭建机制。一是要逐步确立代表集体活动机制。地方人大常委会应该结合自身工作实际，建立健全闭会期间代表活动制度，丰富和规范闭会期间代表小组活动的组织形式，有效地处理好代表工作与本职工作的关系，更好地发挥代表作用。将代表集中走访选民、集中开展调研等行之有效的组织形式通过制度确立下来，定期举行。通过这种机制的确立，一方面使代表闭会期间履职有了更明确的内容，同时也使代表集体活动的功效最大程度地发挥出来。二是要精心搭建闭会期间履职平台。地方人大常委会应该按照推进党委、政府中心工作，服务经济社会发展大局的根本目的，精心设计和安排代表活动的内容，要突出计划性、科学性、实效性，帮助代表在履职平台上更好履职。简而言之，就是要使代表明白要做什么、怎么做。只有这样才能心往一处用，劲往一处使，形成代表活动的合力，增强代表活动的实效。

3.关于代表履职督促机制。一是要完善代表履职档案制度。要认真记录代表履职的情况，并将其作为考评代表是否尽职尽责的重要依据。地方人大常委会应根据代表履职档案的记载，向代表所在单位反馈代表履职情况，对履职不到位的要通报批评。另外，要逐步探索建立电子履职档案，提高调阅的便利性。二是要建立人大代表年终述职制度。代表每年要安排一定时间回原选举单位参加活动，向选举单位汇报履职情况，听取选民或选举单位对各方面工作的意见、建议，把自己置于选民监督之下，增强代表的责任意识。三是要建立健全代表辞职制度。要不断实现代表活动的公开化，提高人大代表活动的透明度，切实保障人民群众对国家事务的知情权，使之有更多的机会获取代表活动的信息，唤起大众的民主意识，明确自己拥有监督代表特别是罢免代表的权利。同时，要明确细化代表罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。

（二）进一步完善人大代表闭会期间履职机制的思考

地方人大要推陈出新，勇于实践。地方人大要将解放思想与实事求是紧密结合，从本地区民情社情出发，通过组织形式多样、内容丰富的主题实践活动，不断深化代表闭会期间履职活动，积累开展闭会期间代表履职活动的经验。同时，要及时总结和反思，形成理论上的升华，继而为制度上的新突破奠定基础。在实践中要摆脱“走过场”、“搞形式”的窠臼，在宪法和法律允许的范围内最大程度地发挥主观能动性，积极开辟闭会期间代表活动的新思路、新形式，形成人大代表在行动的强大气场。

上级人大要因势利导，出台新规。《代表法》规定，上级人大指导下级人大开展工作，因此上级人大应该为下级人大开展工作提供指导，特别是制定出台具有指导性的制度规定。当前，各地人大开展闭会期间代表履职活动有声有色，有些已经成为了可资借鉴的经验。作为具有业务指导性的上级人大来说，结合区域经济社会发展情况，吸收成功典范经验，及时制定出来新的制度，推动闭会期间代表活动的开展是势所必然。（十堰市人大常委会研究室）