在我国人民代表大会制度下，人民通过直接或间接的方式选举自己的代表，组成各级人大作为权力机关，代表人民决定国家的问题，实现对国家的管理。因此，人大代表就是人民代表大会这个权力机关的组成人员，人民代表大会制作用的发挥除了依赖于人民代表大会有关部门的组织、引导之外，很大程度上要有赖于每一个人大代表作用的发挥。因此在坚持和完善人民代表大会制的过程中，必须将人大代表作用的发挥作为一个重要的问题加以对待，在国家建设的层面上深刻认识到其重要性和紧迫性。

党的十八届三中全会关于全面神深化改革的决定中，明确提出推进国家的治理体系和治理能力的现代化，而人民代表大会制无疑是我国国家治理体系中非常重要的组成部分，注重发挥人大代表作用就是提升国家治理能力的一个非常重要的方面，具体来讲就是要提升国家治理中的民意吸纳能力。

中国是一个对人民民主的国家，国家政权的组织和运行遵循的是民主的原理。而民主政治的前提就是民意政治，也就是作为民主主体的人民的意志在国家政治中发挥决定性作用，是一种终极性的决定力量。因此，民意的吸纳是体现国家民主性和民主程度的基础性工作，直接反映着国家治理过程中民意的凝聚及其作用发挥的程度。

在民主制度下，民意的吸纳及凝聚有很多途径或渠道，如通过社会舆论来显现，通过公民行使表达自由权来感知，通过人民群众来信来访去获得，通过人民自己选出的代表的表达来形成等。但是，这些众多的渠道之中，人大代表的表达应该说是一种制度化的渠道，而且是一种最正式的渠道。其他渠道或途径所蕴含的民意是否能够被接受，尤其是在国家政治决策中能否被采纳，成为决定性的力量，还需要经过其他环节的承认、筛选或过滤，很多也许未能进入决策者的视野就消失了。而人民通过自己选出的人大代表表达的民意，由于代表经由人民选举产生，来自于方方面面，是人民的代言人，表达出来的民意更具有完整性。更关键的是，通过人大代表表达出来的民意，经过法定程序可以制定成为法律、直接对重要的事项进行决定，在国家机关的人事任免上体现出来，其他机关必须接受，也就是能够产生法律上的拘束力。因此，相较于其他的民意表达渠道而言，是最为重要的，可以说是直接体现人民当家做主地位的表现。

一、对人大代表角色身份认识存在的问题

人大代表作用的有效发挥，特别是通过人大代表吸纳民意目标的实现，必须建立在对代表身份认识的准确定位之上。具体而言，无论是选民还是人大代表自己，对代表是干什么的必须有明确的认识，然后才有可能选出符合于该角色要求的代表，已经当选的代表才能够在履行职责的过程中有明确的目标。然而，在我国人民代表大会制度发展的过程中，始终存在着对代表身份认识错位甚至是不到位的问题，主要的表现就是：

1.将人大代表身份当成荣誉

这个问题在我国的选举制度中长期存在，虽然不能说所有的人大代表都是因为是某个方面的先进模范人物才当选的，但这样的代表占据着一定的数量却是不争的事实，特别是那些非官员代表的当选，获得某种荣誉，或者在某一方面有突出和优异的表现，肯定是一个决定性的因素。具体的表现是：在代表候选人的确定上，非常注重于他们的工作成绩和成就，忽视了作为代表应该具备的素质，即“知政、参政、议政、督政”这种内在品质和能力，实质上就是将人大代表的身份或资格作为一种荣誉奖赏给了那些在工作或社会生活中做出某种突出贡献的人。如“湖北信义兄弟”孙东林因为替车祸身亡的哥哥结清60多名农民工33.6万元工资后获得“全国五一劳动奖章”、“全国第三届道德模范”、“中国好人榜”，并当选中央电视台“2010年度感动中国十大人物”，并当选为十二届全国人大代表。河北省保定市人民代表大会常务委员会2013年1月22日透露，以坚持做“良心油条”而得到媒体关注和社会肯定的“油条哥”刘洪安正式当选河北省第十二届人民代表大会代表。2012年，刘洪安获得了中国好人、河北省道德模范、河北省食品诚信先进个人、“感动河北”人物等多项荣誉。体育界当选的人大代表基本上是奥运会或其他国际重要比赛的冠军获得者。另一个表现就是，很多当选为人大代表的人，在心情方面首先感觉到的是光荣、自豪，实质上也是将人大代表作为一种荣誉看待，很少认识到其所担负责任的重大，并因此而感受到巨大压力的。

先进模范人物当然可以当选为人大代表，问题的关键在于在提名及确定候选人上将是否获得某种荣誉或做出过突出贡献作为根据的话，是对代表身份认识错位的表现。人民选举产生人大代表的目的是要通过他们的代表活动，将人民的意志凝聚为国家的意志，在国家政治运转中发挥决定性的作用。因此，能否当好代表，也就是能否通过代表将人民的意志最大限度地转变为国家的意志，减少在此过程中的失真或衰减程度，决定性的是当选为人大代表的人是否具有履行代表职责所要求的知政、参政、议政、督政的能力和素养，与是否获得某种荣誉或做出过某种突出的贡献没有必然关系。注重候选人的工作成绩或荣誉，实质上就是将代表作为荣誉进行奖赏的典型体现，客观上容易对大众、选民以及代表产生误导的作用，使得他们在投票的时候不去关注候选人是否具备了当好代表的内在素质和能力，而是将是否获得某种荣誉，或工作上是否取得某种成就作为依据，固化对代表身份认识上的错位。

2.人大代表对自己身份认同存在偏差

在代议制民主之下，代表的中介性身份除了社会大众，特别是选民能够有充分且深刻的认识，以便在选举代表的时候能够目标明确之外，对已经当选的代表而言，同样是一个十分重要的问题。试想一下，如果连人大代表自己都不清楚当代表是干什么的，怎么能够去倾听选民的意见和要求？又如何能够去了解选民的意愿，在履行代表职责的过程中去加以表达，积极去追求其实现？在此方面，存在着代表自己身份认识错位的现象表现为以下三个方面：

赞成型代表：即作为人大代表，对宪法法律规定的人大职权范围内的事项，在进行审议的基础上进行表决的时候，始终投赞成票，不投反对票或弃权票。山西一位连任十二届的全国人大代表在接受媒体采访时的时候表示，自己觉得非常自豪的一件事就是从未投过反对票。一位原中央电视台著名主持人甚至认为，投反对票是给政府添乱。人大代表来自方方面面，代表的利益诉求虽然在根本上有一致的地方，但在现实上常常存在着不同。针对人大的立法、决定等事项，之所以要采取少数服从多数的原则来表决，就是以承认代表对这些事项所表达的意愿不可能完全一致为前提的，因此，代表当然可以投赞成票，也可以投反对票或弃权票。将只投赞成票作为一件光荣的事情去炫耀，以及将投反对票视为是给国家添乱，在根本上是违背民主的精神的，是对代表履职行为的错误认知，将会导致代表作用不能得到很好发挥。

学习型代表：所谓学习型代表，是指将当代表视为代表本人的学习机会和过程，而不是代表人民去决定国家的事情，让人民的意志在国家政治中发挥决定性作用的过程。有一个奥运会冠军，在任满一届全国人大代表，接受记者采访时，针对为何没有提出任何意见建议的提问，他的回答是，还没有学习好，没有学习够。有一个当了10年省人大代表的大学教授，在谈到其担任人大代表的体会时，讲的最多的不是如何履行代表的职责，而是自己学会了什么，在自己的教学工作上取得了哪些新的成就。另外一个典型的表现就是，在审议有关国家机关的工作报告时，一些人大代表经常使用的语言是“学习”而不是“审议”。

交往型代表：无论是全国人大代表还是地方各级人大代表之中，普遍存在着一种将参加人大会议当做自己进行社会交往的难得机会的问题。一些代表充分利用人大开会的时间，进行广泛的社会交往，尤其是与自己的同行进行业务上的交流。有媒体报道，全国人大代表，某位33年一直坚守教学岗位的中学特级教师，在来京开会期间，不忘带上备课本，抓紧备课；全国人大代表、某著名骨科专家在代表驻地，与某医院同位素室的医生研究关于骨骼代谢方面的课题；全国人大代表、创立了“活教材激励性模拟外语教学”的某外语教师，在会议上，向全国教育系统的代表及时地推广这一外语教学法。即便是现在，这种现象依然存在。有些人大代表将参加人大会议看作是与更高一级的领导接触的难得机会，以便能够为自己的工作或企业争取更多的利益。而不是将精力集中于如何去履行代表职责，以便使所代表的人民的愿望和要求很好地得以实现之上。去年发生在湖南衡阳市的省人大代表选举贿选事件所暴露出来的就是这方面的问题。为何有那么多的民营企业家愿意花上几百万去贿选，原因就在于一旦能够当选为省人大代表，就有了与省领导直接接触的机会，就有可能为自己企业的发展争取到更多的机会，甚至是直接资金支持，背后的动力是为自己谋利益而不是去为选民服务，追求人民愿望和要求的实现。

二、解决代表角色认同问题的建议

上述问题的存在，毫无疑问会影响人大代表吸纳民意的能力及作用的发挥，最终影响到我们国家以人民代表大会制为核心的国家治理结构的治理能力的提升。如何解决这些问题，本人提出如下建议：

1.人大代表的选举应该以参政议政能力为核心

长期以来，我国人大代表之中大量的荣誉性代表的产生与选举制度中存在的问题是紧密联系在一起的。我国的选举制度中不实行竞争或竞选，人大代表候选人往往处于由推荐者介绍的被动境地，缺乏主动向选民表达自己是否愿意当人大代表，以及当选以后如何为选民服务的机会，造成选民或代表对候选人的外在情况，尤其是取得的荣誉比较了解，而其参政议政能力这个最重要、也是最应该关注的因素却无从去掌握，无法根据推荐者所做的履历式的介绍来决定是否投某一候选人一票，造成投票上的盲目性程度比较高。要改变这种状况，首先是思想观念上要对人大代表的身份有准确的认识，不能将“人大代表”与“好人”、“模范”、“善人”等划上等号。其次是在推荐候选人人选以确定正式候选人的时候，应该主要关注被推荐者是否具有胜任人大代表的素质和能力。最后是应当让正式候选人直接与选民或代表接触，尤其是要使其能够表达自己是否愿意以及如何当好人大代表的愿望，以便选民或代表能够据此而决定该如何投票，包括当选以后如何对其进行监督。

2.人大常委会应该做好引导人大代表履职的工作

人大常委会不仅应该在换届选举以后组织对人大代表进行培训，系统学习与人大代表履职有关的知识，让他们了解当好人大代表需要具备的能力，掌握代表履职的方法，更应该注意引导人大代表在日常的代表工作中去锻炼和培养其履行代表职责的能力，促使他们主动去了解选民或原选举单位的意见、要求，监督他们在履职过程中的表现。对履职优秀的代表，要通过适当的方式给与表扬，介绍和推广他们的经验；对“哑巴”代表要给与提醒，必要的时候进行诫勉谈话；对提出好的提案的代表，要给与鼓励和表彰。考虑到提案是表达民意的重要形式，也是代表参政议政能力和水平的重要体现，应该将提出提案情况作为评价代表履职表现的重要因素。要鼓励代表自己作为发起人提出提案，限制代表在他人作为发起人提出的提案上联名的次数。

3.将选民和原选举单位对代表的监督加以制度化

选举法规定，人大代表要接受原选区选民或原选举单位的监督，但对于监督的方式和内容缺乏制度化的设计合约束性的规定，现实中无法真正落实，很少出现因为选民对代表履职不满意将其罢免的情形就说明了这一点。特别是我们的人大代表是兼职的，在人大闭会期间主要的精力是搞好自己的本职工作，履行代表的职责基本上成为了“副业”甚至是“闲职”，无形之中就造成了人大代表作用的发挥就是在开会期间的印象。为了改变这种状况，本人建议，应当规定人大代表有专门的时间和场所来听取选民的意见和要求，了解他们对某些问题的看法，以便能让人大代表从中感悟和集聚民意，在人大开会的时候所表达的民意有所根据。同时，应当建立制度化的代表向选民汇报自己履职情况的机制，在每次人大会议闭会以后及时向选民报告本次人大会议讨论、审议、决定的相关事项情况，包括围绕某一事项有哪些方面的意见、建议？问题的焦点是什么？自己发表了什么意见？在本次会议期间，自己是否提出了提案？没有提出的话，原因是什么？以便选民能够路充分了解代表的活动，更好地对代表进行监督。为了避免代表在向选民汇报自己履职情况的时候发生弄虚作假的问题，人大负责代表事务的工作机构应当通过适当的方式，及时将每次会议期间代表的履职情况进行通报，特别应向选出该代表的选区或原选举单位的选民进行通报。

4.人大的会议制度应该以代表更好地表达民意进行改革

人大代表组成人民代表大会这个权力机关，权力机关通过召开会议的方式决定国家和地方的重大问题。在人大的各种会议形式中，全体会议是法定的合议组织，然而，现实的状况却是，人大的全体会议沦落为表决的组织，对人大职权范围内决定事项的审议、讨论，基本上是采用分组会议的方式进行，而分组会议又是以代表团为单位，同一代表团的成员来自于同一个行政区域，在讨论、审议相关问题的时候容易受所在行政区域局部利益的限制，导致将整体利益碎片化。要改变这种状况，应该将审议事项所涉及问题的性质划分为不同的议题，让对该议题感兴趣的不同行政区域的代表来参加讨论、审议，围绕一个议题表达不同的意见和建议，进行深入的讨论，增强审议的针对性，避免代表团内部出现自说自话的情形。

应重视人大全体会议作为合议组织的作用的发挥，改变全体会议仅仅用于听取报告和表决的状况，就应该选择一些重要的问题，尤其是社会大众关注度比较高、或者涉及的领域比较重要的事项，让人大代表在人大的全体会议上进行发言，甚至展开辩论，以此来展示代表表达的意见与社会大众的诉求是否吻合，锻炼代表的参政议政能力，提高代表参政议政的水平，又可以让选民了解人大代表在履职上的表现，为对代表的监督提供直接的依据。（中南财经政法大学法学院教授  王广辉）