一、法治中国的建设目标迫切需要完善地方人大的财政监督权

2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话提出了坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的命题。至此，中国社会的建设从宪法的层面上历经1999年正式提出依法治国，建设社会主义法治国家，再历经其后重点从法治政府领域的突破，并结合转型中国社会管理的创新，成功地实现了理念和实践上从“社会管理”向“社会治理”的转变，从而也为法治社会提供了重要的理论支撑和实践指引。法治中国的建设可谓千头万绪，但最核心和关键的是法治政府的建设，如果政府不是法治而是人治的政府，那么它既不能代表好国家，也无法承担起治理社会的主导角色。而法治政府建设的核心是对政府权力的有效控制，而政府权力的基础运作和重要体现等是其对财政资源的垄断性分配地位。如果说税收是支撑国家这一大厦的柱石，财政则是政府生命和活力的源泉，但财政权的滥用又是一切政府腐败和倒台的最重要原因之一。因此，法治中国的建设作为当下最紧迫的主题，需要通过人大对政府财政权的有效监督，从根本上防范政府滥用财政权导致自身的腐败和诱发社会的腐败，真正使公共财政不仅来之于民，用之于民，而且要按照人民的意志，依法、科学、合理地用之于民，实现国家和人民共享的目标。在我国现有的宪法体制下，在中央统一领导下，要充分发挥中央和地方两个积极性。因此，法治中国建设不仅是中央要带头推进的事业，更是地方责无旁贷的义务。宪法和相关法赋予了地方人大一系列最有地方权威的治理地方的权力，其目的是让地方拥有更大的权力配合和协助中央推进法治中国的进程，事实也证明，一些地方通过创新性的人大财政监督权的方式实现了对政府财政权的有效监督，尽管离法治政府、法治国家、法治社会的要求还有距离，但其勇气、智慧和成就依然是有目共睹、世所公认、值得推广和完善的。地方人大的探索既是对公众财政监督意识和主人翁（人民主权）意识增强进行回应的表现，也是地方人大重视履行宪法和法律赋予职责的体现，是对全球法治时代迫切要求的积极回应。

二、 地方人大财政监督权行使的现状

在西方代议制国家中，财政权作为一项非常古老的传统权力，是国会制约和监督政府的最重要手段，被形象的称为“掌握钱包的权力”或者“钱袋权”。其实质为议会对政府的财政监督权。尽管在各个国家宪法里的具体表述和范围有所不同，但其核心功能和地位一直为现代所有宪政国家所确认和遵从。正如近代宪法起源地的英国著名宪法思想家密尔所说：“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府。”当代各国，无论是奉行议会至上，还是三权分立与制衡的宪法原则的国家，议会都拥有监督政府的权力。而“钱是行政机器的燃料，没有钱行政机器就无法运转，因此，对政府财政实施控制，乃是西方国家议会监督行政部门的最有效的手段之一。”就我国具体制度而言，人大财政监督权是各级人大依法审查和批准本级行政区域内的国民经济、社会发展计划、预算及决算，并对其执行情况进行监督的权力。

人大财政监督是人大监督的重要组成部分，其功能能否充分发挥直接影响各级人大机关的作用与地位。通过认真行使对政府的财政监督权，对政府财政的运行实施全面的监督，充分发挥我国人民代表大会制度的监督功能，可以真正使人民代表大会成为国家权力的核心。检视我国人大制度60年的发展历程，不难发现，由于历史的原因，我国的人民代表大会自上个世纪八十年代以后才成为真正意义上的国家最高权力机关，而我国人大财政监督特别是地方人大对财政监督的重视更是上世界90年代以后的事，但发展的步伐令人满意，特别是一些地方通过地方立法的形式细化和完善的实践，极大地丰富了地方人大财政监督的内涵和方式。但也不得不承认，在过去较长一段时期，人大的财政监督在人大制度的实际运行中却是一个薄弱环节，坊间对人大 “橡皮图章”和“清谈馆”的评论和定位也在一定程度上反映出人大监督的软弱无力，多停留在流于形式的监督上，实际效果不如人意，导致政府行政权力过于强势和恣意，长官意志严重，任意决策，腐败频发，社会矛盾增多，给社会稳定也造成了不利影响。

人大制度确立60年后的今天，我国地方人大财政监督权的法律规定比较完善，《宪法》、《组织法》、《预算法》、《监督法》和地方性法规等组成了财政监督权体系：首先是宪法明确规定了人大与人民的关系，人大和人大常委会的性质、地位、财政监督职权；其次专门的法律《预算法》更加细化了宪法的规定，《监督法》规定了监督的原则、程序和重点等具体操作方面的规范，而一些地方人大则将宪法和地方组织法法中赋予地方人大的财政监督权进行了具体化和创造性地运用。有些地方人大制定了的预算监督条例或在议事规则中对一些财政监督的具体内容作出了规定。因此，从宪法和相关法律的规定看，宪法、法律赋予地方各级人大及其常委会的财政监督权主要包括了三项职权，即审查、监督和撤销，这也是地方各级人大及其常委会对本级政府实施财政监督的法律依据。

在财政监督权的行使方式上也比较全面，主要包括：听取、审议政府的财政工作报告；审查和批准预算草案、决算草案以及预算调整方案；询问和质询；组织特定问题调查委员会；改变或撤销不适当的决议、决定和命令；组织人大代表进行视察和专题调查；评议等监督方式。这些方式的单独或综合运用，为规范政府的财政收支，防止政府滥用权力等都起到了良好的作用。但随着改革开放的进一步深入，地方政府基于全面主导和负责地方发展的职责和权力迫使其依赖财政政策的程度增加，其中诱发大量的不规范和违法的情形在“发展”的旗帜下变得愈发严峻，而社会民主的进步和网络时代公众言论自由和参与意识的空前高涨，使人大监督也面临着权力监督难、公众满意难得的两难格局。导致这一困局的原因之一是人大财政监督的方式不能实现宪法对代议权力的要求和公众的期待，从监督方式上看，其不足主要体现为监督方式单一且形式化，导致监督虚化；预决算时间错位，导致监督虚置；监督方式不公开、内循环，缺乏外部的公众参与和社会监督，导致监督失信；监督方式柔性化，缺乏制约力；可以否决预、决算案但无明确的法律后果，导致监督失效。

三、地方人大及其常委会财政监督权的完善路径

1.立法和机制的创新。地方人大代表一方人民看好钱袋子，监督政府用好每一分百姓的血汗钱是充分落实宪法规定，切实履行财政监督职责的必然要求。尽管宪法、组织法、预算法、监督法等从大的方面都有相关的规定，但都比较粗线条，并且形式性大于实质性。因此，地方人大必须细化，有时还需要创新，建立完整细致的的规范和科学合理的监督机制，配备公正、精干、专家型的代表和相关专家对程序和实体两方面进行正当、充分的监督。近年来，一些人大财政监督的立法和机制创新，不仅争得了民心，树立了人大的权威，也为法治政府和法治社会的进程提供了有力支撑。

2.通过国家制度层面的变革为地方人大监督权完善提供上位法保障。通过全国人大的立法，明确规定一切财政收支必须纳入财政预算，一切财政收支必须由国库集中收付。强化人大的财政立法权，实行税收法定原则和法律保留原则。

3.健全地方人大及其常委会的财政监督体制。一是逐步减少直至禁止卸任的政府官员任人大常委会组成人员，从程序上消除角色和利益冲突带来的尴尬与不便；其次，实行人大代表专职化，禁止党政官员兼任人大代表，真正通过异体监督走向实质监督；第三，建立专家和社会人士参与与协助机制，防止视野狭窄和脱离群众的不足；第四，在不能改变审计机关隶属的情况下，增设隶属于人大的独立的财政审计监督机构，进行预算的审查，强化对政府财政的监督。

4.强化和细化人大及其常委会对预算的监督。一是树立预算即法的观念，强化人大预算批准的法律效力。对非经法定程序，擅自变更、调整或修改的，承担相应的法律后果，可通过政治责任和行政责任的方式追究责任。二是规范、细化预算的编制内容和期间。预算愈是细化，则监督愈是有力，而粗疏的编制本身就蕴含权力滥用的巨大风险和监督难度的增长。编制时间必须充足，在充足的时间内预算必须经过充分的针对具体事项的调研，应杜绝单方、估算的行为。因此，人大有必要对政府如何做出预算的过程进行必要询问和调查，从源头上监督预算的科学化形成过程。三是完善预算审批程序。通过适度延长审议时间、实行分类审议和重点审议制度、严格实行“三读”制和新闻发言人制度，及时回应社会关切。

5.逐步引入和完善辩论程序。辩论程序是现代民主制度的核心装置，在市场经济和公共财政制度下，地方人大应在审议政府预算时逐步引入和完善辩论程序、听证程序，以及就某些不合理预算项目启动针对政府的质询程序。现行的对预算案审议实行一次性表决方式，使持不同意见的人大代表的审议意见在表决时很容易被忽视，增加了监督漏洞的风险。

6. 充分利用信息科学技术科技实现电子化办公，加速“电子人大”建设 。此举不仅可以大大降低监督管理的成本，还可以提高财政监督工作效率和质量，促进财政监督工作向科学化、规范化方向发展。地方人大依托计算机网络建设，建立上下通畅、功能齐全的财政监督信息网络系统，使财政监督系统和其他监督机构能够及时沟通和信息共享，保证信息公开透明、监督公开化，不仅利于公众参政、议政、监督政府的工作，更重要的是它可为人大集思广益，听取来自社会各阶层的建议和意见，有利于人大进行有效监督。

7.协调财政年度与地方人代表会期间的冲突，消除地方人大财政监督的“真空期”。

8.引入社会监督，增强人大财政监督的力度、透明度和公正性。人大监督监督尽管对于政府而言是异体监督，但对公众而言依然是国家权力间的内部监督，其公正性仍存在不彻底性，无法保障高透明度，导致力度上的软弱。只有引入社会监督，增强公众参与性，形成合力和过程的透明性，让权力在阳光下运行，才是最好的防腐措施。

9. 完善对预决算案的表决和责任制度。我国宪法、《预算法》、监督法等都没有规定人大对政府预算的否决制度，因而预算被否决的法律责任和应对措施的制度也未建立。这无疑不能有效监督政府做好预算和决算工作，事实上形成了做好做坏一个样，丧失了预决算审查行为的严肃性和法律效力的确定性，造成了事实上的人大财政监督降格为为政府财政预算提建议的指导性行为。

总之，财政监督权是现代自由国家议会监察行政机关的最大利器。在我国现有的国家政体构架下，地方政府的政绩观和市场经济的投资冲动与行政权力的主动性、恣意性叠加在一起，如不能通过人大对其财政权力加以有效监控，官员的升迁的良机可能就建立在地方债务危机和百姓生活丧失生机的基础之上，所以，重温美国宪法之父汉密尔顿的治理名言依然具有极强的时代意义，他说，就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在西方，议会财政权的范围十分宽泛。财政立法、税费国债的确定、财政支出的规模以及财政管理的监督均属于议会的权力。相比之下，我国宪法及法律赋予人大及其常委会财政权的范围相当狭窄，仅限于预算方面。至于税收，宪法仅规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，强调国家征税的权力，而不是赋予人大及其常委会决定征税的权力。对于决定发行国债、地方债务、对外借款的权力，宪法及法律也没有明确授予人大及其常委会。人大及其常委会是国家权力机关，对政府财政进行监督，是人大及其常委会的固有职权。但是，由于多种因素的影响，人大及其常委会的这一职权远未得到充分的行使，还不足以防止政府为所欲为、滥用权力。因此，回到本文的开篇，可以确证，加强和完善人大及其常委会的财政监督权，对于推进政府依法行政，建设法治政府、法治社会和法治国家意义十分重大，但任务也十分艰巨。（湖北大学政法学院教授  陈焱光）