一、公众参与的概念及其对地方立法的意义

所谓公众参与，指的是公共权力在立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。经典的议会理论认为，立法是专家的事。约翰·密尔在《代议制政府》中断言：“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。”遑论那些无经验、无训练的普通老百姓，自是与立法无缘。上世纪60年代以来，随着代议制民主弊端日显，议会对政治事务的影响力日益下降，议员们大多为强势利益集团操控，弱势群体的意见难以被听取，议会政治因受到社会公众广泛质疑而出现信任危机，公众参与理论逐渐兴起。该理论对传统代议制民主进行了深入检讨和反思，认为选举民主在很多情况下并不能够代表真实民意，公众有必要直接参与社会公共事务决策，直接向公共权力机关表达自己的意愿和诉求，对决策机关施加有利于自身利益的影响，以弥补代议制民主的缺陷和不足。公众参与立法正是参与式民主理论在公共决策的重要领域--立法领域的具体应用。我国《立法法》第5条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”从而确立了立法的公众参与原则。

公众参与地方立法对于提高地方立法质量有着十分重要的意义。一是体现我国人民当家作主的社会主义民主政治的本质要求，确立法规的正当性和权威。二是促使立法机关集思广益，更加直接准确地了解人民的诉求和利益，保障法规内容公平、公正，增强法规的可操作性，彰显法规地方特色。三是推动法制宣传教育，培育公民的法治意识和法治精神，有利于法规颁布后的有效实施。

二、我国地方立法公众参与的现状

我国公众参与国家立法的实践起步较早。1954年新中国第一部宪法，具有广泛的群众基础和深厚的民主底蕴。在宪法起草过程中，不仅当时的政治精英、科学家和社会名流全部参加，并且还开展了全民大讨论，参加人数高达到一亿五千万，占当时全国人口总数的近三分之一，提出修改意见一百多万条。在地方立法层面，公众参与实践大多开始于上世纪90年代中后期。2000年《立法法》首次以国家法律确立公众参与立法的原则，此后随着我国民主政治建设的发展和现代科技信息的进步，全国各地地方立法公众参与实践日益活跃，参与渠道不断拓展，形式越来越丰富多样。有以下几大特点：

（一）公众参与得到立法机关的高度重视。以武汉市为例。自2003年起，武汉市人大常委会开始每年公开向社会征集立法项目建议。立法过程中，所有法规草案都要通过武汉人大网向社会公布，每件法规草案都要召开若干场不同层次、不同方面人士参加的各种座谈会、论证会。同时，对部分重要法规还进行立法听证。为进一步扩大立法民主，自2012年开始武汉市人大常委会聘请了立法顾问组，新增微信、立法官方微博等意见征集方式。2013年武汉市人大常委会共制定和修订地方性法规6件，仅一审之后就共召开各种座谈会40余场，征集各类修改意见建议1800余条次。据不完全统计，自1999年至2011年3月，全国30个省级人大常委会共举行84次立法听证会。为鼓励公众参与地方立法，安徽省人大常委会主任办公会于2012年专门制定了《公开征集立法意见的评审和奖励办法》。目前我国地方立法公众参与已贯穿了法规立项、法规起草、法规审议和立法后评估的全过程，公众参与对于提高地方立法质量起到了积极作用。

（二）专家在立法参与中发挥了重要作用。从广义讲，专家也是公众的一部分，但由其专业优势，在地方立法，特别是一些涉及内容比较专业的立法中占有十分重要地位。专家参与立法的途径和方式多种多样，如参与立法调研、法规修改、专家座谈会、论证会、听证会，参与范围越来越广，程度越来越深。起草法规草案是专家对地方立法活动的深层次参与，此种案例为数不少，且呈逐年上升趋势。如，2010年宁夏市人大常委会委托宁夏天合律师集团起草了《宁夏回族自治区家政服务管理条例（草案）》，2013年广东省人大常委会委托中山大学、广州大学、华南理工大学等高校专家团队起草《广东省信访条例（草案）》、《广东省企业集体合同条例（草案）》。北京、河南、武汉、青岛、宁波等地人大也有多部法规委托专家起草。为更好发挥专家在地方立法中的作用，湖北省、江苏省、武汉、广州、哈尔滨、无锡等地方人大常委会还聘请专家成立了专门的立法顾问组、顾问团。

（三）一些具体的参与制度逐步建立完善。《立法法》和各地地方立法法规对公众参与立法的规定都比较原则，仅列举了公布法规草案、立法座谈会、论证会、听证会等几种参与方式，缺乏具体的制度和程序性的规定。但经过这十几年不懈地探索实践，目前公众参与制度建设已取得了不小发展。比较重要的有以下几项：法规立项论证制度。据公开资料显示，目前已有北京、上海、广东、重庆等多个地方人大建立了法规立项论证制度立法听证制度。2000年浙江省人大常委会在全国率先制定立法听证规则，此后北京、上海、安徽、湖北、湖南、广东等全国大部分省级人大，以及深圳、广州、郑州等部分市级人大，均制定了专门的立法听证法规或规范性文件、立法后评估制度。全国已有北京、上海、浙江、山东、湖北等10余个省级人大常委会，以及太原、杭州、宁波、青岛等10余个市级人大常委会开展了立法后评估工作。其中，2009年武汉市人大常委会首开先例，委托中南财经政法大学对当时有效的79件法规开展了全面的立法评估，在全国引起较大反响。在立法后评估的制度建设上，仅从2011至2013年，先后就有青岛、苏州、广州、南京等多个地方人大常委会制定了立法后评估的法规或规范性文件。2013年7月甘肃省第十二届人大常委会第四次会议还在全国率先审议通过《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》，对地方立法中的公众参与作出较为具体的系统性规定。

三、我国地方立法公众参与存在的主要问题

作为一种新兴的社会民主政治实践，公众参与受到很多内在和外在条件的制约，参与的主观目的、采取的方式和掌握的方法技术不同，参与的效果有非常大的差别。美国学者谢莉·安斯坦于1969年提出著名的市民参与阶梯理论，把公众参与按照程度从低到高分为“操纵、训导、告知、咨询、展示、合作、授权、公众控制”8个梯度。“操纵”是指组织者按照自己的目的和意图组织并操纵公众参与过程，“训导”则是以公众参与的名义让参与者接受教育，或证明自己的合法性。这两个层次的参与为假参与。“告知、咨询、展示”为表面参与，主要表现为信息的单向交流，参与者可以提出自己的意见，但没有任何反馈和谈判渠道，组织者有权自行决定建议的取舍。“合作、授权、公众控制”属于深度参与。在这个三个层次参与者获得大多数决策席位或完整的管理权力。由阶梯理论观之，公众参与确有层次性。由于当前我国地方立法公众参与的制度机制不完善，导致参与层次不高、程度不深、有效性不足。主要有以下几个方面问题。

（一）立法信息公开制度不完善。信息公开是公众参与的前提，没有信息公开就没有公众参与。目前我国尚无强制性的立法信息公开制度，特别是有关立法过程的信息。实践中，我国地方立法信息公开的内容和范围十分有限，多限于立法结果和一部分法规草案，立法依据、背景资料和立法原因分析等立法文件并没有公布，特别是对一些容易引起争议的条款立法机关往往还加以回避。在极少数情况下，立法公开甚至只是立法机关的一种姿态。在这种情况下，公众得到的仅是一些零碎的、片面的信息，难以对立法作出全面、准确的评价，更多处于一直被动不完全参与状态。

（二）缺乏可操作性的具体程序制度保障。参与程序可操作性的强弱，直接决定了公众参与能否有效实现。但是目前《立法法》及相应各地地方立法法规对公众参与的规定都过于原则和概括，不够具体细致，缺乏可操作性。如，各种座谈会、论证会应何时召开、在什么条件下召开、参与人员的产生、组成和来源，对收集到的意见如何处理等，都缺乏可操作性的程序保障。在立法听证问题上，虽然目前很多地方人大举行过立法听证，大部分省级人大还制定有专门的立法听证规则，但省以下除广州、深圳等少数地方外，大多没有制定专门的立法听证法规或规范性文件，没有形成比较稳定成熟的制度。即使是已经制定立法听证规则的地方，其规则也还有许多值得完善的地方。如2013年《广东省人民代表大会常务委员会立法听证规则》，该条例第9条对立法听证事项的规定总体来说还比较原则、笼统，其第15条听证人的选择也只是规定一条基本原则，都还有可以细化的空间。

（三）缺乏立法意见反馈制度。民主在相当程度上，就是参与和反馈的过程。目前我国地方立法公众参与普遍缺乏意见反馈制度，公众无论通过何种途径提出何种意见，即使是通过立法听证这种严肃正式的程序所收集到的意见，是否采纳，以及理由何在，都由立法机关掌握，公众无从得知。以上述广东省立法听证规则为例，该条例第29条件对听证结果的处理上，仅规定印发常委会组成人员作为审议的参考文件，并不需要向社会反馈是否采纳的结果及理由。

四、改进完善我国地方立法公众参与机制的对策措施

针对上述问题，当前我国地方立法公众参与应着重改进完善以下三个方面的制度、机制。

（一）完善地方立法信息公开制度。

首先，在方式上，要确立依职权和依申请相结合的立法信息公开方式。从制度上把立法信息公开作为立法机关的法定义务，明确信息公开的主体和相应的责任，公开要采取多种公众可达的方式，如报纸、期刊、互联网等。同时，要规定公民对立法信息享有知情权，对于公民依法提出的信息公开申请，立法机关必须给予回应，不得拒绝。

其次，在公开的内容和范围上，要做到准确全面。立法信息公开，必须全面准确。在美国，地方立法信息公开，其内容包括立法准备、立法背景资料、听证记录、利害关系人提供的证据等，十分广泛。公开的载体既有政府的正式出版物，也有非官方出版物。这些资料任何一个公民或组织提出要求时，都可以很方便地复制取得，而且政府不得为这种服务收取任何费用。同时，美国还实行立法会议公开。美国《阳光下的联邦政府法》规定了立法会议公开制度。在美国大部分州议会大厦都有参观者信息中心，所有议事厅都为参观者设立旁听席，公民可以非常自由的进入议事厅查看资料或在会场旁听。

我国地方立法信息公开可以借鉴发达国家一些好的做法。公开的范围和内容应包括法规立项资料、立法的背景资料、立法依据、对法规草案的说明、立法议事过程及其记录、公众参与立法的意见及其反馈、公众参与立法情况报告、审议结果等在内的全部资料。此外，在公开中还应对立法中的争议条款、重点问题特别予以突出，进行详细解释说明。

第三，在公开的时间上要及时有效。信息公开必须及时有效。当前最重要的是要建立强制性地方立法信息公告制度。公告要贯穿整个立法全过程，不仅法规的正式文本需要公告，法规的立项、草案文本都要及时向社会公告。

第四，在信息公开的宣传上，要大力改进立法工作的宣传报道方式。媒体宣传报道是公众了解立法信息的重要渠道。媒体对地方立法的宣传报道要全面客观，不能仅仅是一个告知性的信息。对于法规中的主要内容、重要制度、争议焦点以及可能影响公众利益的内容，要予以分析说明，帮助公众全面准确地理解法规。

（二）健全公众参与地方立法的相关制度机制。这是提升我国地方立法公众参与层次和参与成效的重点所在。

首先，要明确公众参与的基本原则。地方性法规的创制过程实质上一个创制公共物品的过程。法规的公共属性决定了公众参与应遵循“公开、公平、利益相关”和“代表性”的原则。所谓“公开”，就是所有的公众参与都必须公开进行，要确保提供给所有利益相关人所有的信息。所谓“公平”，就是参与机会对所有人平等开放，每个公民只要愿意，都能够以某种途径参与立法。所谓“利益相关”，指的是法规内容可能影响某一群体利益时，不管是现存利益还是将来的利益，在立法中应有该群体的人参加。比如，制定的法规如果有行政管理的规定，立法中就应该听取管理相对人的意见。所谓“代表性”，指的是参与的人应该有来自社会各行业、各方面、各层次不同群体的代表。

其次，要建立健全可操作性强的具体参与程序规则。当前亟需制定完善的程序规则有：一是立法座谈会、论证会程序规则。重点对会议召开的条件、主持人与参加人员的选择和组成、座谈和论证意见的反馈与处理等，作出明确具体可操作的规定。二是立法听证程序规则。目前虽然大部分省级人大制定有立法听证规则，但并不细致，需要改进和完善地方有很多。各地在制定立法听证程序规则时，应注意把握以下几点：（1）对听证会的重视程度要高于座谈会等其他听取意见方式。（2）既要规定“决议听证”，又要规定“法定听证”，并明确各自较为具体的条件。所谓“法定听证”是指如果提出听证要求的人数达到法定人数要求或者法规对某些法案有明确的听证要求时，人大常委会或有关专门委员会必须举行听证；“决议听证”是人大常委会或专门委员会对某些法规有权通过“决定”的方式决定是否举行听证。（3）对听证委员会的组成、听证内容、公告及通知、选择和邀请陈述人、收集证言和准备材料、陈述人陈述的形式及顺序、公开原则与秘密听证、主持听证与法定人数、询问、回答辩论等环节要规定切实可操作的程序。（4）规定听证意见的处理办法。听证意见必须公诸于众，公布法规时应说明哪些意见被采纳，哪些没有被采纳，并说明理由。

第三，要完善公众参与地方立法的配套制度。配套制度对于公众有效参与地方立法有着很重要的作用。在西方，美国的部分州设有提案专家协助制定起草制度。美国部分州规定，全州选民的3%~5%联名，可以提出法律草案。为解决选民提案起草问题，一些州设立了专门的机构帮助提案者起草法律草案，一般由州立法服务委员会的工作人员来提供议案的起草服务。

从性质上看，目前我国部分地方人大所建立的立法顾问制度也属立法配套制度。但地方人大建立这一制度的出发点主要是为了立法决策提供智力支持，而不是为了帮助公众参与立法。就当前我国地方立法实践而言，最缺乏的恰恰是帮助公众参与立法的配套制度。在此，笔者建议，有立法权的地方人大常委会要建立地方立法咨询制度，设立专门的立法咨询服务机构，以弥补公众参与立法知识与能力的不足。服务机构负责为公众参与立法提供信息、技术等方面的咨询和服务，如诠释立法所涉及的生疏术语、告知公众参与立法的具体权利、参与途径和程序，根据公众意图为其代拟立法建议、议案、草案、申请等。

（三）建立公众参与地方立法的意见反馈制度。反馈是公众参与取得参与实效和建立公众参与信心的关键，没有反馈，参与效果会大为减损。对公众参与的立法意见，无论采纳与否，立法机关必须依照法定的程序、方式和时限明确告知公众，并说明理由所在。（武汉市人大常委会研究室主任  彭少怀，武汉市人大常委会办公厅副主任 张卫红，武汉市人大常委会研究室综合调研处主任科员  王焰）