人大的权威，是人大得到国家全体成员支持的共同意志和凝聚力，是人大在国家权力体系中具备的恰当威信，并基于此种威信产生的不可违背性。人大权威具有如下几点意义：第一，人大权威体现为共同意志和凝聚力。它不是因恐惧而产生的专制力量，而体现为一种因信任而产生的威信，更多地强调公民的内心服从以及社会结构的有序、和谐，从而构成国家存续的社会基础。第二，权威产生于国家全体成员的共同支持，国家权力要有效运行，就必须尊重社会力量、吸纳社会意见，从而巩固国家权力有效运行的基础。第三，权威体现为人大在国家机关体系内的不可违背性，人大通过制定法律、决定重大事项、民主监督等方式对“一府两院”等国家机关进行监督，从而塑造、彰显其国家权力机关的地位。

一、人大权威的塑造方式

自1954年9月第一届全国人民代表大会召开以来，人民代表大会制度已经走过了60个年头，经历了发展、挫折、恢复、再发展的过程。从历史实践来看，人大权威产生于民主，确定于宪法，并经实践得以强化。

（一）因民主而产生

人大是我国国家权力机关，作为一个代议制机构，其权威根源于民主。

一是通过民主选举产生权威。（1）选举是人民民主得以实现的一项重要制度。人民民主的价值需求和人民当家作主的政治诉求是选举制度建立的最重要的原因和基础。通过选举实现民主，乃是近现代国家实现民主的主要方式。“近现代民主制国家最根本的原则即人民主权，也就是说国家的一切权力属于人民。但是，即便在最直接的民主制度中，也不可能使所有的人都直接成为统治者……这也就导致国家权力的所有者与行使者相互分离，并因而形成了少数领导者和绝大多数被领导者的相互矛盾。”要实现民主，其核心问题和基础问题就是要让权力的行使者能够真正代表人民，体现人民的阶层（阶级）构成，权力行使者的行为能反映人民意志，保障人民利益。选举制度的创设无疑是最可能达到这一目标的措施。就我国而言，人大就是通过选举实现这种权威的主要机关。（2）人大选举的制度关键，在于其依托本国国情，通过具体制度安排产生一个能够代表广大人民利益的代议机关。为实现民主，世界各国采取了适应本国国情的不同制度设计。我国则选择了人民代表大会制度，并将其写入宪法，成为全国人民的意志。这一制度是马克思主义理论与中国实践相结合的产物。正如周恩来总理所言，“人民代表大会制属于苏维埃工农代表大会制的体系，完全不同于资产阶级的议会制。议会制实际是资产阶级专政，是假民主，而人民代表大会，是经由人民选举出来的，是代表广大人民利益的。”“人民代表大会和苏维埃也是有不同的。苏联是两院平行制，除联盟院外，还有民族院。这是因为苏联是个多民族的国家，少数民族的数量很大，如不成立民族院将不能完备地表现出民族平等。而中国的少数民族的人数只占全国人口的十四分之一，可以不成立民族院，但在人民代表大会中，少数民族按人口的比例数要大于汉族代表的比例数。此外，苏联只是工人和农民两个阶级的联盟，而中国是四个阶级的联盟，这也是不同的。”可以看出，人民代表大会制一方面适应了国体，另一方面又适应了国家的实际情况。

二是通过民主决策产生权威。（1）人大通过民主方式产生其他国家机关。根据我国宪法，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。（2）人大通过民主方式进行各项立法活动。立法是人大的重要职能，人大通过民主立法的方式，实现法律的权威，同时也巩固了自身权威。人大通过民主立法，吸纳多方意见，帮助广大人民群众更好地参与立法，实现立法过程的民主性，对各方利益进行权衡，从而弥合阶层差异，实现立法活动的科学化，更好地反映社会发展的规律。通过这些活动，人大帮助人民群众对法律产生积极认同，使其能更加拥护、支持法律的实施。（3）人大通过民主方式进行重大事项决策。人大享有决定国家、地区最重要事务的权力。例如，全国人大享有修改宪法并监督宪法的实施，制定修改基本法律，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、国家的预算和预算执行情况的报告等极为重要的权力。这就明确了人大在重大事务上的最终决策地位。

（二）由宪法而明确

作为国家的根本大法，宪法明确了人大的权威地位。

一是通过确认人民民主的方式确立人大权威。人民民主是我国宪法的核心价值。正如毛泽东同志指出：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实以后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”自宪法产生之日起，承认并维护民主事实就成为其核心任务。就中华人民共和国而言，人民当家作主更是社会主义民主政治的本质和核心，是坚持人民主体地位的内在要求。基于这一要求，我国宪法确立了人民民主专政，也因此奠定了人民代表大会权威性的基础。可以说，人大之所以是我国权力机关并享有至高权威，不在于它所掌握的权力、资源，而在于它本身承载的人民信任、体现的民主精神。

二是通过根本大法的形式明确人民代表大会制的基本内容。宪法是根本大法，是治国安邦的总章程，就形式而言，其修改相比普通法律更为严格；就内容而言，它规定了国家最根本、最重要的问题。作为根本大法，宪法对人大权限进行规定，并对其与人民政府、人民法院、人民检察院等国家机关的相互关系进行规范，从而明确了人民代表大会制的基本内容。宪法自身享有的根本性和最高性，决定了人大不容置疑的尊崇性。同时，基于宪法“母法”的特性，国家制定了相关组织法，巩固了人大的权力机关地位。

（三）经实践而强化

人大实践活动是人大权威强化、具体化的中心环节。

一是通过自身建设保障宪法实施。人民代表大会制度进一步自我完善，能够更加实现和保证我国人民当家作主，反映和体现我国人民民主的普遍性和真实性：（1）人大代表选举制度的改革与完善。改革开放以来，我国进一步扩大了直接选举代表的范围，增加了候选人提名主体，改等额选举为差额选举，取消城乡差别，实行城乡按相同人口比例选举人大代表。然而，目前的直接选举仍然不足以保证人大代表与选民之间的紧密联系，选民登记、候选人预选等问题也需要进一步明确。（2）全国人大常委会职权的扩大和组织的加强。现行宪法扩大了全国人大常委会的立法权，规定全国人大及其常委会共同行使国家立法权；全国人大常委会组成人员不再担任国家行政、审判、检察机关的职务，并增设一些专门委员会，在全国人大及其常委会领导下，负责研究、审议和拟定有关议案。（3）国家权力机关运行机制的建立健全。制定并完善了一系列的关于各级人大及其常委会、内设机构的工作规则，国家权力机关的工作逐渐走向规范化、制度化轨道。

二是通过权力监督巩固宪法权威。将权力关进制度的笼子，是宪法的重要使命，人大的活动在一定程度上实现了对权力的监督制约。（1）人大根据宪法进行自我组织。我国宪法、组织法对地方各级人大、全国人大的产生方式进行了明确规定，同时规定了人大常委会、专门委员会、工作委员会等的产生方式与工作流程。（2）人大通过制定行政领域内的法律，对行政活动进行限制。我国人大先后制定了《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等行政领域内的基本法律，从多个方面约束和限制行政活动，同时还通过《公务员法》、《中央人民政府组织法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》等对行政机关的组织制度等进行规范。（3）通过各种方式对其他机关的活动进行监督。人大依法履行监督职能，是人民行使民主监督权力的重要实现形式。2007年施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》对各级人大常委会监督的形式、内容、手段，以及可能产生的政治责任等问题进行了细致的规定，为各级人大常委会的监督工作提供了具体指引与工作方案。此外，各级人大在进行监督的过程中，采取了一系列行之有效的措施，如湖北省人大就于2013年出台了《湖北省人大常委会预算工作委员会与省人民政府相关部门关于建立沟通协调工作机制的意见》，与财政、审计、国税、地税等联系部门制定了《关于建立沟通协调工作机制的若干规定》，从而努力破解人大与政府间预算信息不对称的难题，增强预算审查监督的及时性、有效性。这些措施的出台，有助于增强人大对其他各国家机关的监督，保障其在宪法框架下运用权力，也促进了宪法权威的生成。

三是通过维护公民权利巩固宪法权威。列宁曾指出：“宪法就是写着人民权利的纸。”在一定程度上，宪法是公民权利意志的产物，公民所追寻的目标即宪法和宪政社会的目标。正因如此，所以我们指出，“在国家法律体系中，宪法不仅是系统全面规定公民基本权利的法律部门，而且其基本出发点就在于保障公民权利和自由”。人大的工作实践，从如下几个方面对公民权利进行保障：（1）人大通过制定保障公民权利的相关法律制度维护公民权利，如1989年的《行政诉讼法》、1995年《国家赔偿法》等法律，都涉及公民基本权利的保障问题。（2）通过人大的自我组织，实现公民的选举权与被选举权，从而实现公民在政治领域内的合法参与。（3）在人大各项活动中强化公民参与，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系，同时完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法的途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。

四是通过纠正违宪行为巩固宪法权威。人大是国家权力机关，对宪法进行权威性的解释，并有权纠正违宪行为。通过制定监督法，我国更加明确了全国人民代表大会及其常务委员会的宪法监督职能，确立了全国人大及地方各级人大对下位法及规范性文件的备案审查机制，带动了其他类型的规范审查机制的产生与完善，促进了各级立法主体严格依据宪法、法律制定法规、规章、规范性文件等，从而维护社会主义法制的统一：（1）就全国人大而言，2004年5月，全国人大常委会增设了法规审查备案室，该工作室除负责法规备案外，还承担审查下位法是否与上位法尤其是宪法冲突抵触，以保障宪法实施的职责。国务院、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大、中央军委等国家机关有权提出违宪审查的要求。社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。（2）就地方各级人大而言，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会，在本行政区域内保证宪法和法律的遵守和执行。

二、人大权威的现实问题

人大权威存在的问题，主要体现在实践当中。人大制度自身的民主性和宪法明确的制度安排，都需要通过具体的实践活动加以体现。但人大目前的实践活动难以充分强化人大的权威性。一方面，人大的民主性难以得到有效发挥；另一方面，我国宪法赋予人大的较为广泛的职权在实践中往往落实不够；再一方面，宪法监督职能在实践中未能充分发挥。这种局面不利于人大权威的确立与巩固，甚至导致人大这样一个重要机关被社会视为“二线单位”、“养老机构”。

（一）民主性体现不足

一是选举民主落实不够。人大选举制度是人民代表大会制度的重要组成部分，是人民当家作主的重要保障，同时也是塑造人大权威的重要过程。目前，我国人大选举制度尚存在一些问题：（1）间接选举范围仍然过大。我国的全国人大代表，省、自治区、直辖市人大代表，地级市及自治州的人大代表都由间接选举产生，这就使得绝大多数的人大代表与选民的关系疏离，甚至与选出自己的下级人大关系也不密切，让人民无法对其进行有效监督与制约，人民直接参与政治生活的权利也很难得到充分实现。（2）选举过程中变相指定候选人的情况在一些地方较为普遍。导致人大代表中存在过多的党政领导干部和企业负责人，一线基层群众比例仍然相对较少。（3）选举过程的透明度程度不高。特别是选举人与候选人之间缺乏有效沟通与交流，选举的真实性与有效性也因此受到影响。

二是民主决策落实不够。民主决策，不仅是人大自身决策机制科学化的必然要求，更是体现代议机关属性的重要方面。但从实践中出现的种种问题看，人大在贯彻民主方面仍有诸多问题：（1）决策过程缺乏积极有效的沟通讨论。受制于人大会议会期的限制，很多事项的决策往往缺乏充分沟通讨论，存在用少数酝酿替代会议讨论的情形。（2）人大代表的作用发挥不力。人大代表工作繁忙，投入代表工作的时间、精力有限，参政议政的能力没有得到锻炼，难以发挥应有作用。特别是在闭会期间，人大与人大常委会、公民之间联系更少，作用微弱。（3）公民在人大决策中的作用发挥有限。人大工作的公开程度仍有问题，公民难以了解人大工作的情况，反映意见建议的渠道不畅，在人大决策过程中难以直接、有效地进行参与。

（二）权威性不够彰显

一是人事任免权的行使往往成为事后确认。宪法和组织法等都规定了人大的人事任免权，但在一些地方，人大任免权的严肃性受到严重挑战。（1）任命成为事后确认，在实践中，人大任免官员成为对党组织决议的事后追认，这实际上误解了“党管干部”原则的含义。“党管干部”不意味着党控制干部任免的全部环节，党组织将干部人选提交人大后，人大仍应发挥代议机关的作用进行审查。（2）问责罢免权的行使不力，人大选出的官员，理应由人大罢免，但一些地方对人大任命的行政官员采取与党的干部一样的管理方式，直接由党组织罢免改任，缺乏对人大权力的充分尊重。

二是重大事项决定权的行使容易流于空泛。（1）人大决定的范围内容尚不明确。这导致人大在行使重大事项决定权时，容易陷入不敢管、不愿管、不方便管的困境，难以做到理直气壮地进行决定。（2）人大决定的实施程序不细致，可操作性不高，从重大事项决定的提起到决定的作出、落实，都缺乏行之有效的方式和程序，不利于人大决定的顺利进行。（3）重大事项决定的有关法律监督机制尚不完善。人大即便就重大事项进行了决定，也容易在实施中走样变形，而违反人大决议的后果又不明确，难以体现对政府行为的约束作用。

（三）监督职能难以有效发挥

一是监督宪法实施的职能未能得到有效发挥。根据我国现行宪法，监督宪法实施的神圣职权只属于全国人大及其常委会。地方人大负有保证宪法在本行政区域内的遵守和执行的职能。但就现实而言，人大的宪法监督职能缺乏制度和程序支撑，在现实中难以实现。主要表现在：宪法缺乏在监督活动中的可适用性，使宪法实施保障或违宪审查失去根基；违宪审查的主体比较模糊，违宪审查机构至今未能明确建立；我国宪法及法律解释与法律适用相分离，导致违宪审查权被虚置；宪法实施保障缺乏相应的程序规则，制约了宪法实施保障的进行。

二是对政府的监督权行使往往失之偏软。人大享有权力机关的地位，宪法和《监督法》也赋予人大广泛的监督权，但在现实中，人大监督失之于软的现象依然存在，这使得人大的权威性难以得到充分体现。（1）专项报告制度落实不够。《监督法》规定了专项报告制度，但在实践中，专项报告由政府发起的多，由人大主动发起的少，严重影响了人大监督权的有效行使。（2）执法检查工作较少开展，囿于人大机关自身人员、资源的限制，执法检查工作开展较少，覆盖面较窄，难以常态化进行。当然，值得肯定的是，在法规清理等问题上，人大的监督是卓有成效的，大量与上位法存在冲突的法规、规章得到废止、修改，对法制建设起到了积极的推动作用。

三、人大权威的巩固路径

人大权威的问题在于实践环节的缺失，其巩固路径也在于实践。通过人大活动强化人民民主，有效实施宪法，是增强人大权威的关键所在。

（一）依据宪法加强人大的民主建设

一是要加强人大的民主建设。宪法明确了人民民主专政的国体，人大制度是实现人民民主专政的主要制度安排。然而，我国人大制度在民主性上有所欠缺，要完善人大制度，推进宪法实施，就必须强化民主建设。（1）要逐步扩大直接选举范围。在有条件的地区（主要是经济发达，同时公民文化素质较高的地区）先行试点，积累经验，并逐步扩展至全国。（2）要强化选举机构的独立性，扩大提名机构范围，推行自荐提名，以促进公民直接参与选举。（3）要将候选人和选举人见面等机制法制化，逐步开放竞选，加强选举人与被选举人之间的联系。（4）要完善人大决议的民主程序，保证人大的决议能够充分反映人大代表及选民的意见。

二是要依据宪法行使自身权力。人大必须认清自身角色定位和功能作用，以符合自身机构特点的方式适用宪法，做到不失职、不越权。人大本质上是民主选举产生的代议制机关，作为民主机构，它所承担的更多是政治功能。相比其他机构，人大更加具有政治整合和社会整合的作用，这些方面的作用应当在宪法实施过程中得到更好的发挥。

（二）依据宪法巩固人大的中心地位

一是要规范保障人大重大事项决定权的实现。根据我国现行宪法第99条及第104条之规定，重大事项决定权是人大享有的重要权力，也是人大作为国家权力机关的重要职责，更是人民当家作主的最重要体现。要进一步规范、促进重大事项决定权的行使，需要从如下几方面着手：（1）对重大事项的范围进行进一步具体界定，同时分清必须提交人大常委会决定的事项和可以提交人大常委会决定的事项。（2）赋予人大常委会相应的调查权限，对于提交决定的事项进行事实调查、专家咨询，保障人大常委会对重大事项的了解。（3）加强信息公开，完善重大事项听证制度，进一步保障人民对重大事项的知情权与决策参与权。（4）完善重大事项决定的执行和回馈制度，确保重大事项在操作中不被篡改、曲解。

二是要保证责任制度的有效落实。宪法明确了行政机关、审判机关和检察机关向人大负责的责任制，但在实践中存在落实不严密的问题。目前的问责主要发起于上级政府部门或者上级党委，这种问责实际上是一种政府的行政处分或党委的党纪处理，而人大作为权力机关本应是政府的负责对象，反而没有进行相应的问责，这种现象在今后的改革中应当得到进一步纠正与解决。

三是要处理好人大与党委的关系。中国共产党是中国的执政党，尊崇宪法和服从党的领导是二位一体的。“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”因此，执政党应当尊重人大的宪法地位，并自觉维护人大权威，在宪法的框架内开展活动。

（三）依据宪法发挥人大的监督职能

一是要建立健全人大主导的违宪审查制度。从我国基本宪制安排来看，人大居于国家政权组织形式的中心地位。要建构中国特色的违宪审查制度，还是应坚持以人大审查为主的审查模式，坚持以事后审查为主兼与事前审查相结合、以附带性审查为主兼与宪法控诉相结合的原则。具体而言，建议由全国人民代表大会选举产生一个专门的宪法委员会。宪法委员会成员应当是全国人大常委会成员以外的全国人大代表，它只对全国人民代表大会负责，不对人大常委会负责；其职权就是专门负责解释宪法、审查全国人大及其常委会的立法以及国务院的行政法规、部门规章和地方性法规等的合宪性等问题（这些权力实际上就是现行宪法第67条赋予全国人大常委会的部分职权）。

二是要完善人大的工作监督。具体应从三个方面入手：（1）对人大的监督职能进行进一步明确，让监督职能符合人大目前的机构现状，不能超越人大的法定权限和工作程序；（2）通过增强人大的调查职能，加强人大的监督工作力度；（3）强化监督中的公众参与，让公民的申诉、控告成为人大工作监督发起的制度化原因。（武汉大学研究生院院长、法学院教授  周叶中，国防科技大学人文与社会科学院讲师、法学博士  朱道坤）