当前,我国正处于全面深化改革、全面推进依法治国、全面建成小康社会的攻坚时期和决定性阶段，人民代表大会制度建设进入重要战略机遇期。党的十八大和十八届三中全会对坚持和完善人民代表大会制度、推进人民代表大会制度理论创新和实践创新指明了方向，提出了新任务新要求。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，经过６０年的实践证明，它是符合我国国情、保证人民当家作主的好制度。我们要在始终不渝地坚持道路自信、理论自信和制度自信，坚持人民代表大会制度的核心内容和本质特征的同时,与时俱进地推动人民代表大会制度理论创新和实践创新，健全和完善组成根本政治制度的具体制度和运行机制,更好地发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。这是完善和发展中国特色社会主义制度的应有之义，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。本文试图从体现国家权力机关性质与作用的具体制度和运行机制的角度，从理论与操作层面探讨建立和完善如下五个方面的人大工作制度。

一、完善地方立法协调协商制度

立法是平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为的活动。立法协调工作做得如何，直接关系地方立法质量。一方面，改革进入攻坚期、深水区和社会矛盾进入凸显期，社会利益多元化，利益的表达、调整、平衡贯穿于立法工作全过程，如何科学合理及时地解决地方立法中存在的争议事项，是新形势下地方立法工作的重要内容；另一方面，立法工作包括立项、起草、协商、审议、表决等环节，涉及立法机关内部与外部的关系，涉及人大专门委员会、法制委员会、常委会法制工作机构、政府及有关部门等，必须加强各个方面、各个环节、各个层次的协调配合，形成合力。因此，完善立法工作协调协商制度，是加强和改进地方立法工作必需解决的一个重要问题。一是建立健全起草协调工作机制。由政府部门起草的法规，在起草阶段应成立由政府部门、政府法制办、人大专（工）委、常委会法制工作机构等单位和有关专家组成的起草协调小组，负责研究法规起草工作，对起草中的重要问题进行协调论证，实行立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”，发挥合力，提高立法质量。由人大起草的法规，要成立由人大专（工）委、政府部门和专家学者等组成的起草协调小组，同时还要征求党委、政府有关部门和各市州的意见，努力将重大问题解决在起草环节。提案单位向人大及其常委会提出法规案时，应当报告起草协调工作小组的组成及其履行职责情况等。加强人大与政府、人大各委员会和工作机构之间的协调沟通，保证法规提案按照立法计划有序、及时、高质量地提请人大常委会审议。二是建立健全争议协调协商机制。要完善立法争议协调工作机制，对立法中的争议事项，立足大局，坚持以人为本、服务科学发展，依法进行协调。要明确职责分工，对立项、起草、审议等环节中的立法争议，分别由人大各专门委员会、常委会立法工作机构、政府法制办等进行协调；对立法的必要性以及法规草案涉及的主要制度、管理体制、部门职责分工等有分歧意见的，应当重点协调。争议协调一般采取座谈会、论证会、听证会等方式进行，充分沟通、反复论证，有的重大问题要通过多种形式与管理相对人、利益相关人和法规实施机关进行广泛协商，努力形成共识；有的问题要召开人大、政府等有关方面参加的联席会议进行研究；有的问题要请政府先行协调，提出方案。立法协调中的重大问题，应当及时向党委报告。对法规案重要争议的协调处理情况，提案人应当在提请人大常委会审议时作出说明。三是建立工作协调机制。要处理好人大与政府的关系，加强工作联系沟通机制，实现无缝对接。政府要邀请人大有关专工委参与法规草案的起草和审议工作，及时研究讨论相关法规草案，确保按既定日程提请人大审议；要积极配合人大做好立法项目调研，征求意见、协调论证和修改完善等工作。人大要尊重政府的法规提案权，支持政府从全局的高度把握经济社会发展对立法的要求，提出高质量的法规案。要处理好法制委员会与专门委员会的关系。建立法制委员会、有关专门委员会的联系机制，发挥“专”与“统”两个优势,法制委员会、有关专门委员会进行立法调研时，可以互邀参加，或者进行联合调研；召开委员会会议时，可以互相列席。加强法制委员会、有关专门委员会的信息沟通和交流，共同研究立法中的重点、难点问题。要发挥市州县人大常委会在立法中的积极作用。省人大常委会要加强与较大市、自治州、自治县的联系，统筹制定和组织实施立法规划、立法计划。省人大常委会除了将法规草案送市州县人大征求意见之外，还应当重点围绕法规草案的重点、焦点、难点问题，到市州县开展立法调研，深入基层和群众，了解民情，反映民意，集中民智；市州县人大常委会应当积极配合，协助做好立法调研和征求意见工作，组织有关方面认真研究，及时反馈意见。

二、推行地方性法规实施情况报告制度

作为立法机关，人大及其常委会既要科学立法、民主立法，又要担负起法律监督职责，保证法律法规在本行政区域内得到遵守和执行；作为国家权力机关的执行机关和国家行政机关，各级人民政府负有严格贯彻实施法律法规的重要职责。我国宪法和法律对地方人大及其常委会和“一府两院”的职责有明确分工，地方人大及其常委会不能“议”“行”不分、“包打天下”。目前，我国法律法规实施的主体主要是“一府两院”，法律法规实施的关键也在“一府两院”，应当发挥人大及其常委会和“一府两院”在法治中的积极作用。基于这一认识，建议推行法律法规实施情况的报告制度。这是落实“一府两院”由人大产生、对人大负责、向人大报告工作、受人大监督制度的应有之义，也是解决立法、执法、法律监督三者有效衔接的制度创新。

地方性法规实施情况报告制度的适用范围，可以考虑下列三种情形由法规实施机关向省级人大常委会提出书面报告：（1）新制定、新修订的地方性法规实施满一年的，法规实施机关应当在规定的时间内提出法规实施情况报告；（2）法规实施后因上位法修改、情况发生重大变化等致使法规主要规定不能适用的，法规实施机关应当及时提出法规清理情况报告；（3）法规实施满三年的，负责法规实施的主管机关应当组织开展执法检查自查或者立法后评估，并在规定时间内提出执法检查自查报告或者立法后评估报告。人大有关专门委员会、常委会有关工作机构应当对法规实施机关提出的报告进行审议和研究，认为不符合要求的应当要求实施机关重报、补报，对未按时报告的应当及时督促其报告。人大有关专门委员会、常委会有关工作机构提出意见，经主任会议决定作如下处理：印发常委会会议；安排听取和审议有关专项工作报告；开展执法检查或者立法后评估；提出相关法规的立、改、废工作或者立法解释、制定配套规范性文件的意见；等等。人大常委会应当将每年需要报告法规实施情况的法规目录和相关工作列入本年度监督工作计划，并且根据法规实施情况报告和有关审议情况，有计划、有重点、有针对性地开展相关立法、执法检查、立法后评估、听取和审议专项工作报告，以促进法规的有效实施。法规实施情况报告及处理意见、办理结果，可以通过人大网站、人大常委会公报向社会公开。

三、建立统分结合、多层审查的预算审查制度

预算审查监督是人大监督需要加强的一个着力点。目前，对政府预算决算往往是少数人大代表审查（财经委）、少数专业人士协助审查（预算工委、相关专家、社会中介机构），多数人大代表看不懂甚至不大关注。要改变这种状况，提高预算审查监督质量、增强预算审查监督实效，需要发挥政府及部门的编制提案作用、人大专门工作机构的初审把关作用、财经和审计专家的咨询参谋作用、人大代表的审查决定作用。其中，可以借鉴法律法规草案统一审议制度，建立统分结合、多层审查的预算审查制度。具体设想是：对政府提交的预算和决算，先由人大预算审查工作机构进行初审之后，交由人大各专门委员会、专业代表小组等分别进行专业审查，然后由财经委员会实行统一审查。人大专门委员会一般对口联系政府有关部门，对某一领域的专业知识和实际情况了解和掌握得比较多，负责预算和决算的初次审查，可以发挥其“专”的优势，对其资金使用情况进行合理性、合法性审查；而财经委员会、预算工作委员会对财经形势、财经法律制度、财会管理规范、预算决算流程比较熟悉，负责预算和决算的统一审查，可以发挥其“统”的优势，向人民代表大会会议和人大常委会会议提出审查意见。财经委员会、有关专门委员会对预算和决算进行审查时，还可以互邀列席会议，或者进行联合调研、联合审查。在审查工作中，应当加强财经委员会与其他专门委员会的信息沟通和交流，共同研究和解决预算决算审查中的重点、难点问题，形成预算审查监督工作合力。此外，还可发挥代表专业小组（可以按照代表职业、行业、专业来设立若干个代表专业小组）的作用，针对相关领域的预算决算问题进行专业审查。这样一种统分结合、多层审查的预算审查制度改革，需要修改预算法等相关法律法规，需要谨慎探索，有序进行。

四、健全人大讨论决定重大事项的动议与报告制度

地方人大及其常委会依法享有讨论、决定本行政区域内重大事项的职权，如何行使好这项职权，把法律文本上的权力变为法律行动上的权力，既需要人大及其常委会的主动作为，更需要同级党委的大力支持和“一府两院”的积极配合。一是规范讨论、决定重大事项的动议程序。可以参加监督法规定的人大常委会听取和审议专项工作报告等监督工作选题途径，来设计重大事项动议程序，并加以规范。每年年初，人大常委会可以根据各种途径提出的选题建议，在调查研究、征求意见、同政府沟通协商的基础上，选择若干个重大事项作为议题，列入年度工作要点，这样可以有效解决“重大事项界定难”的问题。二是建立重大报告制度。政府实行重大事项向本级人大常委会报告制度，是落实“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”和“健全人大讨论、决定重大事项制度”的重要体现。政府就重大事项向人大常委会报告制度，应当包括以下内容：政府每年年初就本行政区域内的重大事项，向本级人大常委会提出选题建议，本级人大常委会依法列入年度工作要点；依法向本级人大常委会提出讨论、决定重大事项的议案；提请人大常委会讨论、决定；积极配合人大常委会做好讨论、决定重大事项的选题调研、征求意见、协调论证、审议工作；认真贯彻实施人大及其常委会的决议决定和审议意见，及时做好贯彻实施情况报告工作。人大要尊重政府的提案权，发挥政府在讨论、决定重大事项方面的积极作用，支持政府从全局的高度把握经济社会发展的需求，适时将有关重大事项提交人大及其常委会讨论、决定；政府要在每年人大会议上所作的政府工作报告中，报告和反映上年度提请人大及其常委会讨论决定重大事项的情况。

五、探索建立人大组织体系中的党组织制度

人民代表大会制度是党领导人民建立的政权组织形式。在这种政权组织形式中，如何加强党的组织建设，实现党对国家事务的领导，是需要探索的一个重要课题。目前，人民代表大会举行会议的时候，一般都是成立大会临时党委、各代表团临时党支部；在人大常委会设立党组，人大常委会委员中的中共党员在任期内成立临时党支部，有的人大专门（工作）委员会还成立党支部；人大常委会机关成立党组，并按工作机构、内设机构成立党支部。从现有人大组织体系中的党组织设置与党组织生活情况看，人大常委会和人大专门（工作）委员会的基层党组织还没有做到党员全覆盖，有的虽然成立了基层党组织但其组织生活制度尚不健全，党组织的凝聚力、战斗力和创造力尚未得到充分发挥。因此，加强人大组织体系中的党组织建设，尤其是加强人大常委会委员、人大专门（工作）委员会组成人员中的基层党组织建设，成为人大自身建设亟待解决的一个问题。可以借鉴有的地方人大的做法，在专门（工作）委员会设立党支部或者党总支，将所有人大常委会委员、人大专门（工作）委员会组成人员中的中共党员的党组织关系转到人大常委会机关，编入所在专门（工作）委员会党支部或者党总支，其余不是专门（工作）委员会成员的中共党员人大常委会委员，编入一个党支部。各党支部或者党总支配联络员，协助开展党务工作。这样使所有人大常委会组成人员和专门（工作）委员会成员中的中共党员都能参加人大常委会机关的党组织生活和组织活动，使人大常委会党建工作与人大常委会日常工作、与人大常委会机关的党建工作，融为一体，一同部署、一同检查、一同落实，从而在人民代表大会制度建设和人大工作中，更好地发挥党的领导核心作用和党员的先锋模范作用。（省人大常委会副秘书长、机关党组副书记、法规工作室主任，省地方人大工作研究会副会长  王亚平）