——2018年9月28日在湖北省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议上

省人民政府法制办公室主任  魏月明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

《湖北省反家庭暴力条例》（以下简称《条例（草案）》）是省人大常委会2018年立法计划项目。现就《条例（草案）》有关情况说明如下：

一、制定《条例》的必要性和迫切性

2016年3月1日，《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称《反家暴法》）颁布实施。此法在作为全面推进依法治国，预防和化解家庭矛盾纠纷、维护社会和谐稳定发挥了积极作用。随着经济社会的发展，《反家暴法》在我省的贯彻实施中遇到了一些新情况、新问题，迫切需要在地方立法中进一步解决。

一是家庭暴力形势依然严峻。全省家庭暴力案件总体特征表现为总量大、范围广、形式多、举证难。据不完全统计，自《反家暴法》实施以来，全省公安系统接处涉及家庭暴力的警情数47774件，全省妇联系统受理涉及家庭暴力的信访投诉量3312件，占婚姻家庭权益类信访量30%左右，且投诉主体97%以上为女性。以侮辱、谩骂、恐吓、威胁、经济控制等为特征的精神暴力逐渐增多，呈现出身体伤害和精神摧残相互交织的趋势。受害者在面临现实存在的暴力或潜在危险时，如何保存和收集证据存在一定难度，后期诉讼举证困难。

二是反家暴法社会知晓度有待提高。目前，反家暴法宣传教育培训主要集中在妇联系统，缺乏广泛的宣传教育力度，社会公众对反家暴法的知晓度不高。从发生地域看，家庭暴力以农村地区居多，许多家庭成员权利受到侵害尚不自知，有的知道了却不敢声张，有的希望主张权利却不懂得求助的渠道。从执法效果看，一些地方、职能部门工作人员对上位法重视不够，执法意识不强，部分基层民警仍然把家暴作为“家务事”，接处警时，现场处置只做一般劝说，处置力度不够，导致家庭暴力反复发生、长期存在。

三是反家庭暴力多方联动机制尚未形成。政府主导地位在实践中未能充分体现，县级以上负责妇女儿童工作的机构对相关成员单位协调力度有限，各部门之间在服务对接、资源共享、信息统计等方面需要进一步增强联动。相关行政部门与人民团体、家暴伤情鉴定、庇护救助、心理辅导机构等社会组织之间的对接力度较弱，未能形成宣传教育、救济援助、惩治服务相结合的立体化工作格局，不利于对家庭暴力受害人的权益保护和救助。

四是家庭暴力处置力度仍需加强。从调研情况来看，全省反家暴告诫制度及人身安全保护令等制度实施不理想。截至2018年5月全省公安系统共发出320份告诫书，法院系统发出人身安全保护令78份。司法实践中，因告诫制度具有非强制性，对于家庭纠纷，基层派出所常以口头教育为主，出具书面告诫书的情况较少。法院在认定家庭暴力事实及核发人身安全保护令时，多釆取审慎态度，证据审查复杂，“保护令”实施存在一定困难，如禁止被申请人在一定范围内活动，范围无法量化。公安机关及村（居）委会协助执行的义务履行不到位。此外，各地告诫书、人身安全保护令的签发样式不一，没有固定操作程序和统一规范标准。

五是反家暴工作经费未得到充分保障。反家庭暴力是一项系统的社会工程，需要长期、稳定地予以人、财、物方面的支持，目前反家庭暴力经费既未列入政府预算，也未建立长效、硬性经费保障机制。

六是缺乏统一的信息统计和共享机制。目前，未建立标准的统计口径，家庭暴力经常同其他家庭矛盾或纠纷交织在一起，增加了家庭暴力数据统计难度，家庭暴力信息收集和统计分散、不规范。

二、《条例（草案）》的起草过程、原则依据和主要特点

（一）《条例（草案）》的起草过程

2013年，省十二届人大常委会将《湖北省预防和制止家庭暴力条例》纳入2013年一2017年立法工作规划，湖北省妇联积极开展立法前期调研和论证工作、探讨起草条例的有关问题。2017年，《湖北省预防和制止家庭暴力条例》被列入常委会立法工作预备项目；9月至11月，省人大常委会内司委、省妇联、武汉大学法学院组成联合调研组先后赴鄂州、黄冈、武汉、襄阳、恩施、监利等地就条例开展立法前期调研，召开座谈会8场，走访10个乡镇、社区，发放问卷400份，形成《关于湖北省反家庭暴力工作情况的调研报告》《湖北省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》（专家建议稿）。

2018年，省人大常委会将《湖北省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》列为年度立法计划项目。作为立法起草单位，省妇联迅速成立立法工作专班，制定工作方案，起草《条例（草案）》。先后参与省人大内司委、省政府法制办及相关专家组成的联合调研组，赴荆州、孝感、潜江、仙桃及广东省调研，多次参与专家评估论证会、座谈会，全面征询省维护妇女儿童权益暨平安家庭创建工作领导小组成员单位、市州妇联、社区群众等各方代表意见，形成草案送审稿报省政府法制办，2018年8月24日，省政府常务会议审议通过《条例（草案）》。

在《条例（草案）》起草的过程中，省人大常委会内司委十分重视草案起草工作，多次听取工作情况汇报，省人大常委会法工委也提早介入，及时予以指导。张绍明主任多次带队进行了立法调研，对草案修改完善提出了意见。省政府法制办主导开展多轮征求意见、研讨论证和修改完善工作，保障了《条例（草案）》的起草质量。

（二） 《条例（草案）》起草的原则依据

在起草过程中，遵循了以下原则：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，充分体现社会主义核心价值观、体现推进全民思想道德建设根本要求、体现共建共治共享的社会治理格局。以《反家暴法》为基本依据，将法治手段与道德手段相结合，制度建设和精神文化建设相结合，综合施策，务实管用。文本内容表述主要以《反家暴法》为依据，遵循了上位法、参照了部分省市法规和规范性文件，如：《中华人民共和国〈反家庭暴力法〉》《长春市预防和制止家庭暴力条例》《杭州市预防和制止家庭暴力条例》《江苏省家庭暴力告诫制度实施办法（试行）》等。

（三） 《条例（草案）》的主要特点

主要有三方面的特点：一是体现问题导向。本着精确、精准立法的理念，坚持问题导向，对需要解决的难点问题，有针对性地设计了相应条款。二是体现刚性约束。《条例（草案）》对政府主体责任及部门职责进行明确规定，增强刚性约束。三是体现务实管用。结合湖北实际，对《反家暴法》的原则性规定进行了具体化和细化，明确提出了我省家庭暴力的预防和处置的具体操作措施。

三、《条例（草案）》的基本框架和主要内容

《条例（草案）》文本共七章四十五条，第一章为总则，第二至第五章为政府部门及相关组织的职责、家庭暴力的预防、家庭暴力的处置、人身安全保护令，第六章为法律责任，第七章为附则。主要内容说明如下：

（―）关于政府部门及相关组织的职责

反家庭暴力是国家、社会和每个家庭共同的责任，需要社会各方面参与，相互配合、协同合作。草案一是规定各级人民政府应当建立健全反家庭暴力协调机制，加强政府部门、司法机关、人民团体、社会组织、村（居）民委员会、企业事业单位之间的统筹、协调、合作，共同做好反家庭暴力工作（第七条）；二是规定县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，具体承担反家庭暴力的组织、协调、指导、监督工作（第五条）；三是设立专章（第二章），明确规定政府部门、相关组织、机构在反家庭暴力中相应的职责。

（二） 关于家庭暴力的预防

预防是反家庭暴力工作的重点环节，草案一是规定各级人民政府应当将反家庭暴力相关法律法规宣传纳入普法工作规划，新闻媒体应当发挥新闻舆论的宣传、教育、引导和监督作用，幼儿园、学校应当将家庭美德和反家庭暴力教育纳入法治教育、安全教育的重要内容（第二十条）；二是规定县级以上人民政府有关部门、司法机关、人民团体等应当将预防和制止家庭暴力相关知识和技能纳入业务培训，提高相关工作人员干预、处理家庭暴力问题的能力（第二十一条）；三是规定工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、老龄工作机构，以及村（居）民委员会可以为家庭暴力受害人提供心理辅导，对加害人实施行为矫治（第二十二条）。

（三） 关于家庭暴力的处置

对家庭暴力的处置主要涉及公安、卫生、民政等政府部门，以及相关组织、机构，草案一是规定有关单位在接到家庭暴力受害人的反映、投诉或者求助后，应当开展劝阻、批评教育、倾听诉求、疏导情绪、协助报案，以及对家庭纠纷进行调解等工作，尽可能将家庭暴力处置工作关口前移，并强化相关组织、机构的维权功能（第二十四条）；二是规定受害人在遭受家庭暴力时可以向公安机关报案，公安机关接到家庭暴力报案后应当及时出警，制止家庭暴力，并根据行为性质、情节、后果等，作出相应处理（第二十六条）；三是对告诫书制度作了细化规定，包括应当出具告诫书的情形（第二十七条）、告诫书出具的时限和内容式样、告诫书的送达及送达之后的回访（第二十八条、第二十九条、第三十条）；四是规定了学校、幼儿园、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员的强制报告义务（第二十五条）；五是规定县级或者设区的市级人民政府可以设立临时庇护场所，并对临时庇护场所相关内容作了细化规定（第三十三条、第三十四条、第三十五条）。

（四）关于人身安全保护令

人身安全保护令是反家庭暴力法的一项创新制度设计，草案一是规定可以申请人身安全保护令的情形（第三十六条）；二是规定人身安全保护令的主要措施（第三十八条）；三是规定公安机关、村（居）民委员会应当协助执行人身安全保护令（第三十九条）。

以上说明连同《条例（草案）》，请一并审议。