2021年10月，习近平总书记在首次中央人大工作会议上指出，“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”。这为各级人大及其常委会践行全过程人民民主，推动人大协商、立法协商工作指明前进方向、提供根本遵循。其中，立法协商是有立法权的各级人大及其常委会开展人大协商的重要方式。

立法协商概念的提出、内涵及意义

党中央对立法协商工作高度重视。党的十八大报告提出“社会主义协商民主”后，2013年，党的十八届三中全会首次提出“立法协商”。2014年，党的十八届四中全会对立法协商工作提出具体要求。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对“积极开展人大协商”中的“深入开展立法工作中的协商”进行专门论述。此后，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》和党的十九届四中全会为健全完善人大主导立法工作的体制机制和工作格局指明方向。

从理论研究观点来看，立法协商作为社会主义协商民主的重要内容，广义上是指立法机关在立法过程中，通过多种形式与有关国家机关、民主党派、人民团体、基层组织、社会公众等进行沟通、协调、商议，充分听取意见、汇聚各方智慧、凝聚社会共识的规范化活动，包括政府开展的立法协商；狭义上是特指有立法权的人大及其常委会与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等特定主体就立法中的重大问题、重要制度开展协商的活动。本文主要是从广义概念上进行探讨。

从实践探索来看，有立法权的各级人大及其常委会在法律法规起草、论证、调研等各环节，进一步扩大公民有序参与立法，积累了丰富经验。比如，在民法典编纂过程中，全国人大常委会累计收到42.5万人提出的102万条意见建议。湖北省人大常委会建立基层立法联系点19个，与4所高校共建地方立法研究基地，聘请26名立法顾问。福建、浙江、江苏等地先后出台意见或办法，就加强地方立法协商工作进行制度设计。

实践充分证明，立法协商有利于实现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，保障人民行使参与管理国家事务的权利；有利于实现科学立法，提高立法质量；有利于实现民主立法，使法律法规反映人民共同意志、维护人民根本利益、得到人民衷心拥护；有利于普及法律知识、提升法律意识、增强法治观念。

立法协商的基本运行机制

协商的内容。立法协商应贯穿立法选题、论证、立项、协调、起草、征求意见、审议等立法工作全过程各环节。协商内容包括涉及立法规划编制、年度立法计划拟订、征集立法建议项目，法规草案起草修改时遇到的重点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾、存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整、有关问题专业性较强的，法规案交付表决前、法规实施后需要评估的和其他需要协商的立法事项。可以就法规草案全部内容开展立法协商，也可以就其中的重点内容、争议焦点开展立法协商。

协商的对象。选择协商对象，可以通过推荐、指定、推选以及抽选等多种途径，注重突出代表性、专业性，兼顾广泛性。要更好发挥人大代表作用，通过直接征求代表意见建议、邀请熟悉相关专业领域的代表列席常委会会议和专门委员会会议、参与立法调研、支持代表深入基层听取群众意见等多种形式参与立法协商工作。要精选专家学者代表、社会公众代表、利益相关方代表等参与协商，并且充分考虑各方的数量、比例。要注重与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等特定主体开展协商，充分发挥其人才荟萃、代表性强、联系面广的优势，这是当前开展立法协商工作的重点。

协商的方式。根据载体不同，立法协商可分为书面协商、会议协商、网络协商等。书面协商一般为发放征求意见函。会议协商主要是召开立法座谈会、论证会、听证会等。随着“互联网+”的兴起，利用各级人大网站、代表履职平台、微信、微博等征求意见建议，或将网络形式与传统形式相结合，开展网络听证、网络互动、问卷调查等，为最大限度征求公众意见提供了便利。根据频次不同，立法协商可分为针对某一法律法规开展协商和常态化开展协商。其中，常态化开展立法协商的主要形式有，建设基层立法联系点、设立立法专家库、聘请立法顾问、与高校合作建设立法基地等，这些为进一步提高立法质量提供有力人才保障和智力支持。

进一步加强和改进立法协商工作的建议

当前，立法协商工作在思想认识、主体职责、运行机制、成果运用等方面仍然存在一些问题和不足，需要在实践中不断厘清、优化和完善。

要坚持党的全面领导。党领导立法是习近平法治思想的重要内容，是人大做好立法工作的最高政治原则。作为立法工作的重要环节，立法协商也必须毫不动摇坚持党的全面领导。各级人大及其常委会要通过协商编制并落实立法规划、计划，严格执行立法重大问题和重要事项请示报告制度，坚持与政协委员、民主党派等特定主体开展协商前报请同级党委批准，协商结果向同级党委报告，确保党的主张通过法定程序转化为国家意志，实现立法政治效果、法治效果、社会效果相统一。

要充分发挥人大在立法工作中的主导作用。党中央一系列决策部署，明确了人大及其常委会在立法工作和立法协商中发挥主导作用的工作格局。人大要通过搭建协商平台、把握协商重点、健全协商制度等，主导立法选题、协商对象、协商形式、协商程序、协商结果，科学合理引导社会公众围绕重点有针对性地开展广泛深入讨论，力求形成立法共识。

要切实提升立法协商实效。为避免把立法协商简单地理解为征求法律法规草案意见建议，影响立法协商工作实效，必须加强信息公开，运用互联网等多种形式及时发布立法相关信息，特别是对社会重点关注条款进行内容解读，为公众提出意见建议作出积极引导；必须加强过程互动，坚持各协商主体间的平等地位，建立对话、辩论、沟通机制，最大限度凝聚立法共识；必须加强结果反馈，在立法协商完成后、法规草案审议表决后、法规颁布实施后，及时整理并说明参与协商各方主张、意见采纳情况以及实施情况和问题，向参与立法协商主体或社会公众反馈，进一步提升公众参与热情。

要推进立法协商工作制度化规范化程序化。当前，立法协商工作的启动、组织、运行和经费保障等缺乏制度化约束，往往比较随机、随意，容易导致协商主体选取不当、协商讨论不够充分、协商结果流于形式等问题。要深入贯彻落实党中央决策部署，健全立法论证、听证、评估机制，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制；要拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。要及时总结实践成果，充分借鉴各地先进经验和成熟模式，加快形成一套完整的立法协商制度规范体系。（作者：李艺美）