农村村民住房建设管理关系广大农民群众的合法权益，关系到如何加强村镇规划管理、如何加快推进新农村建设、如何打造和谐秀美农庄和改善农村居住环境等一系列农村工作。近年来，国家出台了一系列政策措施鼓励农村村民建房，促进村民建房不断向品质化和规范化转变。但与此同时，非法占地、不按统一规划擅自建房等各种违法行为也时有发生，造成了村民住房建设管理混乱的局面，呈现出一些亟待研究解决的新情况新问题，迫切需要通过地方立法对此进行规范。本文主要以宜昌市目前农村村民住房建设管理工作为视角，研究农村村民住房建设管理存在的问题并提出相关立法建议。

一、宜昌市农村村民住房建设管理基本情况

宜昌市现有宅基地847794宗，占地229793亩。其中占用一处宅基地791581户，两户及以上共用一处宅基地14633户，非本集体经济组织成员6467宗，占地1978.64亩；闲置宅基地19837宗5335.33亩，空闲废弃宅基地3615宗1037.21亩，2022年复垦1663.63亩。从农村住房布局看，除地方政府主导的新农村建设和拆迁安置区外，基本呈零散点状分布的格局，依山而建、傍田而居很普遍，2021年以来，新审批的宅基地9975宗，以原址拆旧建新为主，异地选址集中建房甚少。

近年来，宜昌市把宅基地建房审批纳入为民办实事办好事项目，不断优化流程简化环节优质服务。一是解决农转用审批难审批慢问题，市农业农村局和市自然资源和规划局专题研究加快审批办法，实行不受批次限制（要求县市区每月至少报送一个批次，未报书面说明原因）、不受批量限制、申报后七个工作日完成审批，打通了农转用审批难的堵点；二是指导各县市区将用地建房资格和选址规划审查前置，对符合宅基地建房条件、建房选址符合规划和用途管制要求的，现场踏勘后指导农民填报申请，选址不符合规划和用途管制要求的，帮助农民重新选址后再提交申请；三是强化过程监管到场，在部省要求宅基地建房审批管理申请审查到场、丈量批放到场和建成核查到场的基础上，为保障住房建设质量安全和严格按照审批点位及面积施工建设，增加过程监管到场，为农民建房做好质量安全技术服务，及时发现制止不按审批建设的违建行为，探索实施申请审查到场与丈量批放到场合并进行（符合规划和用途管制），提高服务效率；四是开发农村宅基地审批管理平台，从申请、审批到办理不动产证全流程网上办理，正在五峰县、夷陵区试运行，今年在全市推行，让数据多跑路，群众少跑腿。五是强化动态巡查监管，建立健全“村巡查、乡镇检查、县市抽查、群众监督”常态化巡查监管机制，每个村至少有一名干部负责农村建房日常巡查，每月巡查不少于三次，发现问题线索及时报告并进行劝阻，每月定期向乡镇报送巡查情况，乡镇联审联办专班工作人员结合宅基地建房“四到场”工作，每季度完成辖区内农村住房建设全面检查，县市区农业农村部门每季度进行抽查。

二、农村村民住房建设管理存在的主要问题

（一）乡村规划和风貌管控不完善。村庄发展规划是村民自建房监管的重要依据，总体上来，一般各行政村陆续进行了总体规划和建设规划，但普遍存在规划编制不连贯甚至缺失、规划质量偏低、村庄规划与城市总体规划和土地利用总体规划不相符等问题，导致在自建房监管的实践中出现监管依据缺失或模棱两可的情况，影响了监管效率的提升。除了部分示范村以外，目前农村自建房布局相对比较混乱，尤其是非集中建设区的散户，其自建房规模参差不齐，松散的村落格局, 远离集中居民点, 经济相对落后地区的道路、管网、服务配套等公共设施很难完善, 导致村民的生活水平很难得到本质的提升。

（二）农村自建房质量安全隐患突出。目前农村自建房施工过程中“三靠”问题依然严重，即施工人员过度依靠经验、施工班组成员依靠拼凑、施工安全方面依靠运气。施工中的“三无”问题依然存在，即多数施工队无国家认可的施工资质，部分施工人员无施工过程中所必须的专业知识，部分自建房施工无有效监管。施工设备简陋，施工技术落后，施工过程不规范，缺乏法律意识，从而导致在自建房建设的过程中质量、安全管理存在缺位，容易发生质量安全纠纷，施工过程风险大。这些问题的存在是引起质量事故、安全事故和法律纠纷的主要因素。同时，建筑材料质量参差不齐。农村自建房过程中村民的经济承受能力非常关键，村民建房时对房屋的质量要求意识薄弱,而“价格优先”往往是选择建筑材料的第一考虑要素，村民按照建筑材料的价格便宜程度和可接受程度进行选购，进而忽略了自建房所用材料的质量和安全，部分村民在建房过程中采用包工包料一口价的方式承包给包工头施工，部分承包人为了控制成本，谋取更多的收益，施工过程中偷工减料，材料以次充好，从而给房屋安全埋下了严重的隐患。

（三）农村违法建房执法处置力量薄弱。法律规定农业农村主管部门负责农村宅基地改革和管理有关工作，但现阶段在乡镇一级没有农业农村部门的派出机构对农村居民建房进行统一管理，一般由乡镇相关站所承担该职能。一般各乡镇虽均安排宅基地审批管理人员，但多为兼职，一人多岗一岗多事普遍，各地普遍反映缺乏专业人员，难以集中力量为农民用地建房提供高效便捷的服务。多数乡镇没有综合执法机构，执法力量不足，对于农村居民违法违规建房，不能及时发现和制止违法用地建房行为。同时，执法手段以限期拆除为主，然而“限期拆除”实施程序复杂，完成周期时间长，等走完法定程序，违规违法行为已然发生，整治难度和成本均较高。

（四）部门职责履行不充分。农村居民建房事关亿万农民居住权益，涉及的职能部门、单位多，审批流程多等现实情况。虽然出台了一些相关文件和政策规范，但是文件和政策比较宽泛，尤其是缺乏自建房的安全性评估标准，导致部门在执行过程中随意性较大，“重审批、轻监管”现象严重。同时，执法主体还存在认识不一的问题。例如，《土地管理法》赋予自然资源部门或农业农村部门对土地违法行为进行处罚的权力，《城乡规划法》赋予城乡规划部门或镇级人民政府对未按照规划许可行为进行处罚的权力，就农村自建房而言，一些是既不符合规范又存在违法用地行为，违法行为的多重属性导致在一定程度上执法部门互相推诿的现象。

三、农村村民住房建设管理立法建议

（一）完善规划编制和管控制度，统筹安排农村自建房的布局和风貌。一是要规划“留白”，探索全域刚弹结合的管控模式。在国土空间规划背景下，考虑到国土空间规划的编制顺序和加强村庄规划落地管控的需求，村庄规划编制要加强与国土空间规划中“三区三线”的衔接。对此，相关部门要对村庄规划布局进行综合考虑，引入全域刚弹相结合的管控模式，从而形成农田连片、村庄集聚发展、资源整合的村庄土地利用空间结构。另外，相关部门还要规划落实建设用地边界，严格划定生态保护红线、永久基本农田保护线和农村宅基地界线。基于村庄发展需求，坚持节约利用和弹性的原则，对于部分暂未明确规模及用地位置的设施或用地，村庄规划要进行弹性预控，并对未明确用途的用地进行“留白”。二是要妥善处理自建房集中建设区与分散建设的规划。县(市、区)人民政府应当根据国土空间规划，统筹安排农村自建房的布局和风貌，推进美丽乡村建设。鼓励农村自建房利用和结合道路、基础设施、公共空间节点等要素进行块状、组团布局，共建共享基础设施和公共服务设施。村庄规划应当根据农村人口数量和变化趋势、土地现状和使用标准等情况，为农村自建房建设用地预留空间，合理确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。三是要探索“乡村联合编制”模式，引导各村共同参与规划。离城镇较远的乡村地区，可由镇人民政府以一个或者几个行政村为单元，结合实际情况因地制宜，组织联合编制村庄规划。对于紧邻城镇开发边界的村庄，可与城镇开发边界内的城镇建设用地统一编制详细规划。

（二）完善申请和审批制度，持续优化为民服务能力。组织做好农村宅基地审批和建房规划许可有关工作，为农民提供便捷高效的服务。一是要明确申请审查程序。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。二是要完善审核批准机制。乡镇政府要探索建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅基地用地建房联审联办制度，方便农民群众办事。公布办理流程和要件，梳理申请资料条目式清单，将农户申请、村级受理、镇级审批三个阶段，细化成具体步骤，让群众和协管员“一看就懂 一听就会”。三是要优化细化工作流程。推行“一窗受理、全程代办”服务模式，镇级服务窗口负责受理接收村级提交的代办件和业务咨询（电话或现场），村级协管员全程代办审批具体事项，审批全过程，农户“只填一张表、不交一分钱、仅跑一次路”。

（三）完善综合行政执法制度，加强基层执法监管力量。一是要顺应改革需要。持续推进乡镇综合行政执法改革，将乡镇自然资源和规划、住房和城乡建设、农业农村、生态环境等行政执法职能进行整合，一支队伍管执法，并充分保障综合行政执法队伍的编制和经费，做实基层执法监管力量。二是要适度下放执法权限。构建“县级统筹、乡镇主体、部门协同、村级服务”的工作机制，适度下放执法权限，在实行综合行政执法的领域，将县级行政执法部门行使的行政处罚权以及与之相关的行政检查权、行政强制措施权下放给乡镇人民政府行使，确保基层执法监管力量权责统一、人财物统一，切实加强基层执法监管力量。三是要加强房屋安全管理队伍建设。进一步明确和强化有关部门房屋安全管理职责，充实基层监管力量。依托乡镇自然资源、农业综合服务、村镇建设等机构，统筹加强自建房质量安全监管。落实用地、规划、建设、经营等审批部门安全监管责任，加强审批后监管，督促产权人和使用人落实房屋安全责任，通过部门联动实现房屋安全闭环管理。

（四）完善质量安全监管制度，保障农村居民住房质量安全。一是加强施工主体管理。农村居民建房应当委托具有相应资质的建筑施工企业施工，或者选择经过技能培训具备相应技能的农村建筑工匠施工。完善农村建筑施工队资格审查制度，确保由符合资质条件建筑施工队伍在核准范围内承接农房建设项目。加强农村建筑工匠培训，建立农村建筑工匠数据库与信用档案，并依法实行信息公开。引导农村建筑工匠依法成立行业协会，实施行业自律管理，规范从业行为，维护合法权益。二是加强建筑材料质量把控。鼓励以村、镇为单位通过政府采购的方法，对自建房工程所需建材进行集中采购，鼓励村民在采购名录中选购材料。市场监督管理部门负责本行政区域生产和流通领域的建筑和装饰装修材料产品质量的监督管理等工作，加大对建材市场的执法检查和监督抽查力度。三是加强施工过程监管。鼓励住房和城乡建设部门通过政府购买服务等方式，免费为农村自建房建设活动提供监理服务。监理单位提供监理服务，依法承担监理责任。乡镇人民政府应当建立动态巡查制度，定期派出工作人员会同村民委员会到施工现场巡查监管，做好施工过程监管情况记录，确保施工安全。四是加强房屋竣工验收管理。农村自建房验收不仅需要对规划进行验收，相关部门更要对农村自建房的实体质量、观感质量等进行检查验收，农村住房是否符合乡村建筑风貌管控要求，也要作为竣工验收核实的重要依据，实行双验收合格制度。

（五）完善违建监管和查处制度，加大违法建房监督和处置力度。一是要要建立健全农村住房建设违法违规举报机制。及时发现、制止和查处违法违规建房行为。按照”谁审批，谁负责”的原则，加强施工现场的管理，明确专门的质量、安全监管机构和人员，落实监管职责和监管措施，做到施工现场有人跟踪管理和跟踪服务指导，保证能及时发现并查处违法违规建房的情况。二是要纳入考核范围。将农村宅基地管理工作纳入各镇（街道）乡村振兴考核和各村“两委”班子年终考核，对抽查发现的超审批面积建房、未批先建、建新未拆旧等情况及未整改到位的情况进行扣分，确保工作落实落细。三是要优化对违法建房的处置。对农村集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，建议参照《商品房销售管理办法》的相关规定，超出批准面积3％之内的超建部分，采用罚款的形式进行相应的处罚，超出批准面积3％以外的超建部分，则责令限期拆除。（黄逊志、张志勇、王诗平）

责任编辑：李靖