——2017年7月24日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

省人大法制委员会副主任委员　王泽洪

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

5月23日，省十二届人大常委会第二十八次会议对《湖北神农架国家公园管理条例（草案）》（以下简称“草案”）进行了审议。常委会组成人员认为，为了规范神农架国家公园保护与管理，建立健全国家公园管理体制，落实中央关于全面深化改革、推进生态文明建设的要求，制定本条例很有必要。同时，也提出了一些意见，建议作进一步研究修改后，提请下次常委会会议审议。

会后，法规工作室将草案在省人大网站全文公布，征求社会各界意见，同时将草案印送市州人大常委会、省人大常委会立法顾问组和基层立法联系点征求意见。6月中上旬，省人大常委会副主任王建鸣同志带领立法调研组赴外省学习考察国家公园管理和立法工作；赴神农架林区实地考察国家公园保护和管理现状，并听取林区党委、人大常委会、政府及其有关部门、国家公园管理局和居民代表的意见。随后，法规工作室会同有关专家根据常委会组成人员的审议意见和有关方面的意见，对草案进行认真研究修改。7月11日，省人大法制委员会召开会议，对草案进行审议，省政府法制办有关人员列席会议。现将审议修改情况报告如下：

一、关于条例的定位和名称。有的委员、财政经济委员会和地方提出，应当将保护生态系统的原真性、完整性作为国家公园立法的根本出发点。有的委员提出，应当打破现有保护地藩篱，明确国家公园管理基本遵循。据此，法制委员会建议：一是考虑到神农架国家公园由国家整合多个自然保护地而成，同时突出实行大保护、不搞大开发，建议将条例名称修改为“神农架国家公园保护条例”。二是明确条例立法目的为规范神农架国家公园管理和服务活动，保护神农架自然生态系统的原真性和完整性，保障国家生态安全，促进生态文明建设。（草案二审稿第一条、第二条）

二、关于条例的体例结构。有的委员和地方提出，应当对国家公园内的资源利用加强管理。有的委员和财政经济委员会提出，要加强共建共享，凸显社会参与。据此，法制委员会建议：将“科研与科普”一章修改为“服务与监管”，将科研相关规定调整到“资源保护”一章中，同时充实生态体验、门票管理、特许经营、科普教育等规定；增加“社会参与”作为第六章，明确社区共建、社会监督等规定。调整后，章节依次为总则、管理体制、规划与分区、资源保护、服务与监管、社会参与、法律责任、附则。

三、关于国家公园管理体制。有的委员提出，要明确国家公园管理的体制机制，建立运转高效、权责明确、监管有力的管理体制，加大保护力度。有的委员和地方提出，要科学划分省、林区人民政府和管理机构权责，统筹推进国家公园保护和林区经济社会发展。有的委员提出，应设立综合执法机构，避免多头执法。经研究，根据建立国家公园体制总体方案有关精神，国家公园应当建立统一管理机构，“履行国家公园范围内的自然资源资产管理、生态保护、特许经营、社会参与和宣传推介等职责”；“国家公园所在的地方政府行使辖区（包括国家公园）经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责”。据此，法制委员会建议：一是规定省人民政府建立国家公园管理联席会议制度，统筹协调神农架国家公园规划、国土空间用途管制、自然资源资产管理、特许经营、生态保护补偿等重大事项，研究解决重大问题。二是规定林区人民政府履行神农架国家公园内经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理等职责，协调、监督神农架国家公园保护和管理的相关工作。三是明确省人民政府设立神农架国家公园管理机构，统一行使国家公园内涉及自然资源资产管理、生态保护的行政管理职责；神农架国家公园管理机构设立综合执法机构，开展资源环境和生态保护综合执法工作。四是规定神农架国家公园设立专家咨询智库，为神农架国家公园的保护和管理提供专业咨询和决策支持。（草案二审稿第八条至第十条、第十三条）

四、关于规划与保护。有的委员和专家提出，要科学编制神农架国家公园总体规划。有的委员提出，要强化保护措施，避免因保护地合并而影响保护效果。有的委员和地方提出，要制定有效的生态保护补偿制度。据此，法制委员会建议：一是规定国家公园规划应当包含总体布局、功能区划、资源保护、科研监测、科普教育、游憩展示、社区发展、公众参与、管理体系等方面内容，由省发展改革部门会同有关部门编制，报省人民政府审查，其中总体规划应提请省人大常委会审议。二是在不降低原保护地保护标准的基础上，明确严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区等四类功能区内的禁止行为。三是规定国家公园内建设项目许可前应当征求国家公园管理机构的意见，不得新建、改建、扩建矿产资源开发、小水电等项目；矿产资源开发、小水电等项目以及不符合神农架国家公园规划的现有建设项目，应当按照规划要求限期关闭、退出或者改造、拆除。四是规定省人民政府应当建立国家公园生态保护补偿机制，明确对森林、湿地等重点领域以及生态移民等事项予以生态保护补偿；建立协调机制，鼓励受益地区通过转移支付、对口协作等方式，支持神农架林区生态保护、产业优化和民生改善。（草案二审稿第十五条、第十八条、第二十条、第三十四条至第三十七条）

五、关于服务与监管。有的委员和专家提出，要加强资源利用管理，防止对国家公园的过度开发建设。有的委员提出，国家公园应当全民共享，体现公益性。有的委员、部门和专家提出，要从严管理特许经营，避免国家公园泛商业化。有的委员和地方提出，要充分发挥国家公园的科普教育功能。据此，法制委员会建议：一是规定合理利用国家公园自然生态和人文景观，向社会提供科研科普、环境教育、生态体验等服务，不得破坏神农架国家公园的生态环境、自然资源和人文资源。二是规定国家公园内建设多元化的教育展示体系及解说系统，设立宣教中心和野外宣教基地，开展科普和环境教育。三是规定神农架国家公园门票由国家公园管理机构进行管理，实行政府定价。四是规定特许经营限于游憩展示区内生态体验、交通、住宿、餐饮、商店及文化产业等经营项目，经营期限不得超过十年，具体办法由省人民政府制定；国家公园管理机构应当依法对特许经营规模、经营质量、价格水平等进行监督管理；可能损害生态环境、自然资源和人文资源的，应当终止特许经营合同。（草案二审稿第五章）

六、关于社会参与。有的委员和部门提出，要确立当地居民对国家公园的共建共享原则。有的委员和财政经济委员会提出，要鼓励社会资金参与国家公园建设，加强国际合作。据此，法制委员会建议：一是规定国家公园管理机构与国家公园内乡镇人民政府、村（居）民委员会等建立社区共管共建机制，通过联户参与、签订管护协议等形式，协助开展自然资源保护工作；国家公园管理机构应当通过提供就业岗位、委托管理、产业转移、扶持集体经济发展项目等形式支持社区发展。二是规定鼓励通过投资、捐赠、信贷支持等形式参与国家公园保护，支持设立国家公园生态保护基金会，接受社会捐赠资金。三是规定国家公园管理机构应当建立决策咨询合作机制，与公益组织、教育科研机构、企业事业单位等建立合作伙伴关系。（草案二审稿第六章）

七、关于法律责任。有的委员和财政经济委员会提出，应当增加国家公园管理机构及其工作人员未依法履职的法律责任。有的委员提出，要增加违法行为人进行生态修复等规定，避免以罚代管。据此，法制委员会建议：一是明确国家机关及其工作人员未按照规定编制规划、审批建设项目或者监督管理特许经营活动的，应当承担相应法律责任。二是规定违法行为造成国家公园资源环境损害的，应当责令行为人停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他生态修复措施。同时，根据保护力度不低于原保护地法律、行政法规保护标准的原则，建议对国家公园内各类违法行为的处罚幅度作适当调整。（草案二审稿第七章）

此外，根据常委会组成人员和有关方面的意见，对草案的其他一些条款进行补充完善、删减合并。

法制委员会已按照上述修改建议，提出了《神农架国家公园保护条例（草案二审稿）》，建议提请本次常委会会议审议。

草案二审稿及以上报告，请予审议。