省人大常委会调研组

湖北省人民代表大会常务委员会：

根据省人大常委会2016年度监督工作计划，省人大常委会组成内司委牵头，有常委会信访办公室、省信访局等单位参加的调研组，分别于12月12日召开座谈会听取省高级人民法院、省人民检察院，省公安厅、省信访局、省司法厅、省政府法制办等单位关于《湖北省信访条例》（以下简称信访条例）实施情况的汇报，于12月13日至15日赴襄阳市、十堰市与当地人大常委会，法院、检察院，信访局、司法局、法制办等单位负责人以及部分省人大代表进行了座谈，听取意见和建议。现将调研情况报告如下。

一、基本情况

信访条例自2006年实施以来，我省各级党政机关及其职能部门、信访工作机构将信访条例作为开展信访工作的基本遵循，围绕渠道畅通、“事要解决”和秩序规范，不断加强信访工作制度化、规范化、法制化建设，促进社会和谐稳定，推动全省信访工作创新发展。

（一）构建信访责任体系

一是强化领导责任。省委常委会重点研究部署信访工作年均2次以上，省委、省政府主要领导同志批示信访工作年均30余次。省委、省政府成立信访工作领导小组，由省委副书记任组长，省委常委、省委秘书长，省政府副省长任副组长，成员单位37家。省法院、省检察院（以下简称省两院）设立专门的信访领导机构，定期或不定期研究部署涉诉信访工作。襄阳、十堰等市（州）、县也相应建立了领导小组，市（州）每半年、县（市、区）每季度至少召开1次党委常委会议或政府常务会议，听取信访工作汇报，研究、部署、推进信访工作。二是压实首访责任。省信访局出台信访工作首访责任制实施办法，对信访事项登记、受理、告知、转送、交办、督办、办理、答复、回告等各个环节建立业务标准，提出工作要求，明确责任主体，建立信访案卷，通过程序规范促进工作到位。大多数信访问题在基层得到及时妥善处理，初信初访办结率达到90%以上。三是加强目标管理。2007年以来，全省对信访工作实行目标管理；2011年以来，将信访工作纳入市（州）领导班子工作成效考核。省信访局联合省直有关部门评选信访工作先进集体和先进个人，评选省级文明信访接待服务中心等，调动了各地的工作积极性和创造性，一些地方组织开展了“无进京赴省非正常上访、无进京赴省集体上访、无越级上访”等争创活动。四是落实责任追究制度。省信访局会同省纪委、省委组织部、省监察厅下发《信访工作责任制实施办法》，对违反信访工作纪律的行为，根据情节轻重和影响大小，分类实行通报批评、责令整改等，直至追究刑事责任，明确责任追究的实施主体和实施程序。出台信访部门履行“三项建议”职责指导性文件，指导各地开展信访工作责任追究。

（二）加强风险防控

一是开展法制宣传。信访条例颁布施行后，各级各地通过多种方式开展宣讲，并把宣传信访条例纳入“五五”、“六五”、“七五”普法内容，采取“宣传月”活动等形式，使条例宣传进媒体、进街头、进社区、进信访接待中心，引导干部群众学条例、懂条例、守条例，营造依法信访的浓厚氛围。二是注重信息预警处置。建立重要信访信息搜集、报告制度，掌握重点群体动态信息和可能引发大规模集体上访的突出矛盾，部署有关地方及时化解矛盾，教育重点人员，防止形成大规模集体上访。改进进京非正常上访处置机制，形成综治部门牵头，综治、信访、公安、维稳等部门分工合作机制。依托省驻京办成立驻京群众工作办公室，安排公安干警、信访干部驻守北京。设立专门派出所负责维护省委、省政府大院门前日常治安秩序。三是完善源头治理。完善风险评估，实行各级信访部门主要负责人列席本级党委常委会、政府常务会制度。推行网格化管理，将信访工作纳入基层“微治理”。从2011年起，将访民情、解民难纳入“三万”活动，切实把风险控制在源头。四是引导群众逐级走访。制定依法逐级走访实施细则，审核各市（州）实施细则，统一接访工作规范。建立武汉、孝感、咸宁3个信访工作联系点，发挥示范带头作用。召开重点县（市、区）信访局长座谈会，推动后进地方改进工作。

（三）畅通信访渠道

一是开展领导干部阅信接访包案活动。2003年以来，我省开展领导干部大接访活动。2008年，围绕“平安奥运”在全国率先开展“县（市、区）委书记大接访”活动，得到中央领导批示肯定。2009年，深化县委书记大接访内容，开展集中接访、主动约访、带案下访、上门回访“四访促和谐”活动。2012年，明确各级领导干部接访做到“接访、办案、督查”三位一体要求，确保信访问题案结事了。2013年以来，坚持将领导干部阅信接访包案信息录入湖北省网上信访管理系统制度。近几年，省“四大家”领导包案解决信访问题，带动各级领导干部阅信接访包案化解各类信访问题近10万件（次）。全省各级两院建立院长、检察长阅信包案、亲自接访等制度。二是搭建接访平台。总建筑面积1.2万平方米的省信访接待服务中心已经投入使用，县（市、区）中心面积平均达到500平方米。各级信访接待服务中心主任同职级高配，增强中心协调督办能力。各地结合实际建立联合接访、会办协商、督察督办、考核评价等制度。2013年以来，开展为期三年的基层基础建设年活动，搭建县乡村三级平台网络。省两院均建有独立的信访大厅，并加强涉诉信访工作队伍建设。三是开通来信绿色通道。2006年建立群众来信“绿色通道”，对注明“人民来信”字样的平信一律免费，各市（州）也采取类似做法。建立来信办理承办单位领导到位、责任人到位、与来信人接触到位的“三到位”制度。四是拓宽网上信访渠道。2007年，各级信访部门开始通过网络受理群众诉求；2010年，我省建成网上信访管理系统；2014年以来，我省建成阳光信访信息系统，健全县乡村三级信访平台。2015年我省阳光信访信息系统录入量居全国第一，当年襄阳市受理网上信访达到5923件，占受理总量的51%。五是落实诉访分离。2013年，我省作为涉法涉诉信访改革试点省全面推行改革。2014年，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的实施意见》，省信访局会同省委政法委出台《关于推进依法处理涉法涉诉信访问题工作办法》。省法院制定和实施《湖北省高级人民法院关于登记立案的实施办法》及《湖北法院涉诉信访事项导入法律程序实施办法》。2013年以来，全省各级检察院从受理的各类信访事项中依法及时导入司法程序的达79725件。

（四）健全问题解决机制

一是完善分类化解机制。通过建立对群众反映的疑难信访问题实行会商会办，重要问题实行包案化解，普遍性问题实行政策研究，困难群众实行帮扶救助的分类化解机制，切实推动解决信访问题。二是完善督察督办机制。制定全省信访督办件分类管理办法和办结审查办法，建立信访督察专员制度，构建信访大督查格局，开展群众满意度评价。襄阳市加强督导，仅2015年就有9名县级干部、21名科级干部因违反信访工作纪律受到党纪、政纪处分。三是完善多元化解机制。省司法厅积极发挥司法行政职能优势，完善以律师为主体的第三方参与信访工作的机制，积极推广恩施州在律师参与信访方面的经验。各级信访机构积极组织律师在信访服务中心轮流值班，推广律师进村（社区）制度，帮助群众依法化解矛盾纠纷。对疑难复杂信访问题开展信访听证，促进案结事了。成立专业性的调解委员会，发动乡贤能人及时介入一般性矛盾纠纷调解，提高矛盾调解的权威性和公信力。四是合理运用司法救助手段。对生活确实困难的信访人，帮助解决医疗、养老、基本就业等生活保障问题，并积极引入律师、心理咨询师、人民调解员等力量，深入开展释法说理、情绪疏导，帮助走出上访困境。五是健全涉诉信访案件终结机制。2015年，省法院制定《湖北法院涉诉涉访案件终结办法》，规范了全省法院终结案件的报送、备案及终结后的移交工作。六是依法处置违法行为。省法院、省检察院、省公安厅联合出台《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》，对违法行为、处罚依据、实施主体等作出具体规定。针对部分地方信访人“三堵五闹”（即堵门、堵路、堵工地，闹访、闹丧、闹医、闹学校、闹法庭）突出的情况，开展专项整治，制发通告在公共场所张贴，在新闻媒体上播放。

二、存在的困难和问题

（一）信访工作有待进一步重视

信访工作取得明显成效，但仍然存在一些不稳定因素：一是信访总量虽有所下降，但仍在高位运行；二是因相关政策、法规制度修订滞后或者变动，涉及征地拆迁、危旧房改造、企业改制、劳动社会保障等方面的矛盾纠纷较多；三是随着经济社会快速发展，信访人的诉求日益复杂、多样，期望值不断升高，信访化解工作难度不断加大。信访工作面临的新形势、新问题和新任务，必须引起高度重视。

（二）学习宣传有待进一步加强

调研中发现，有的单位宣传信访条例偏重于形式，缺乏深入解读，部分基层干部对信访条例立法精神、基本原则、主要内容一知半解；有的干部群众缺乏依法化解信访问题的意识。信访工作责任制还未完全落实，少数地方、部门、单位对信访工作的“属地管理、分级负责”，“谁主管、谁负责”落实较差，主要领导负总责、其他领导“一岗双责”等责任制还未完全落实，回避、推诿信访矛盾的现象时有发生，尤其在少数企业和部分经济发展任务重的部门较为突出。

（三）非正常上访有待进一步规范

近年来，大规模的集访、择机信访问题突出，缠访闹访、重复信访、进京非正常上访等破坏正常信访秩序的现象仍是困扰我省信访工作的难点。“小闹小解决、大闹大解决”的意识还有待下大力气扭转，个别信访人法制观念淡薄，动辄以到省进京上访相要挟，缠访闹访等过激行为时有发生。涉法涉诉依法终结制度还未健全，“终而不结”的问题依然突出。由于缺乏明确法规依据和有效遏制手段，对此类非正常信访行为的处理力不从心。

（四）相关工作机制有待进一步完善

由于信访工作的法律属性模糊，实际工作中存在信访受理“开口过大”，信访受理呈现“大信访、中诉讼、小复议”的局面，信访协调权呈现被动扩大的趋势。一些部门、单位在确定涉及群众切身利益的重大政策和工作目标时，考虑不同群体的利益和承受能力还不充分，执行过程中损害部分群众利益的现象时有发生。信访工作机构“边缘化”的情况依然存在，以“抄—报—转”为特征的工作模式影响了信访职能作用的发挥。

三、意见和建议

（一）关于信访工作

1.进一步加大学习宣传信访条例力度。要按照领导干部带头学习，熟悉法规政策；信访干部深入学习，精通法规政策；加强社会宣传教育，群众知晓法规政策的要求，继续加大对信访条例和相关政策的学习宣传力度。使广大干部尤其信访干部理解信访条例规定的准确含义，熟练掌握信访工作程序，做到依法处理信访问题，提高信访工作质量和效率。要通过专题讲座、案例分析、以案说法、展板板报等有效形式，向广大群众宣传信访条例，增强群众遵守和运用信访条例的自觉性。同时，结合领导干部接待日、干部大接访等活动深入基层，现场宣传与信访条例相关的法律法规及政策，引导群众依法、理性、有序信访。要继续做好实施信访条例的督查工作，确保各级各部门各单位充分履行信访工作职责，及时化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。

2.进一步加强信访突出矛盾和问题的政策研究。近年来，在农村征地、城市房屋拆迁、涉法涉诉、涉军群体、企业改制、劳动社保等方面信访问题比较突出，有的因法律法规和政策不完善引起，有的是干部作风问题引发，都应当进行总结和反思，通过深入调查研究，不断完善法律法规和政策制度，在源头治理方面下功夫。

3.进一步建立健全相关制度。完善信访督查工作平台，建立信访督查专员制度，配齐配强信访督查专员，切实加强信访案件的督查督办工作，把信访突出问题妥善处理在本地区本部门、解决在基层，对工作不力、互相推诿扯皮的单位和人员，实行信访稳定过错责任追究制度和诫勉谈话制度。落实领导干部“一岗双责”制，因“小事拖大、大事拖炸”引发恶性事件和群体性事件，造成严重后果和重大社会影响的，对相关单位和责任人要坚决追究责任。完善涉法涉诉信访依法终结制度，明确终结案件的答复处理、终结稳控等事项。健全各级信访工作机构的协调配合机制，加大对扰乱信访秩序的违法信访行为的打击力度。明确信访制度与诉讼、仲裁、行政复议等利益救济制度的关系，构建涉诉纠纷与审判监督、检察监督的衔接机制。

（二）关于信访条例的修改建议

建议有关部门启动修订信访条例的前期调研工作，根据情况适时提请省人大常委会列入年度立法计划。在修订信访条例时，建议重点对下列问题进行研究论证：

1.吸收涉法涉诉信访改革的有关内容。涉法涉诉信访是群众信访的重要组成部分，建议根据2014年中办、国办印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中关于诉访分离、依法纠错、信访终结等内容，增加相应规定，通过依法解决涉法涉诉信访问题，改变过分依靠行政推动、诉访不分的状况，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道。

2.规范信访工作衔接配合机制和信访信息共享机制。信访工作往往需要行政机关及其职能部门、司法机关协同处置和办理，应就建立各部门之间的协调配合工作机制、建立信访信息共享平台，实现工作联动、信息共享作出具体规定。

3.进一步健全司法救助工作的程序。将相关司法救助的规定进一步细化，明确开展司法救助的职能部门、责任和程序、时限，提高司法救助效果。

4.强化对违法上访的打击。根据违法上访的行为，依据法律规定和国家政策，作出操作性更强的具体规定，同时适度强化打击处置的力度。