——2014年11月24日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

省人大常委会副主任  赵斌

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为了推动《中华人民共和国消防法》和《湖北省消防条例》（以下简称“一法一条例”）在我省的全面贯彻实施，根据省人大常委会2014年度监督工作计划，省人大常委会执法检查组对“一法一条例”在我省的实施情况开展了执法检查。

今年2月，省十二届人大常委会第二十四次主任会议通过了《湖北省人大常委会关于检查<中华人民共和国消防法>和<湖北省消防条例>实施情况的方案》,省人大常委会成立了由省人大常委会副主任赵斌担任组长的执法检查组。根据方案安排和部署，省政府和省发改、公安等省直20个单位于3月至9月开展了自查；各市、州、直管市、神农架林区人大常委会受省人大常委会委托对本行政区域内“一法一条例”的实施情况进行了检查，并提交了执法检查报告；10月11日，执法检查组召开了第一次全体会议，听取了省政府和省发改、教育、公安、财政、住建、安监等部门的情况报告；10月中旬，组织了暗访组赴荆门市、恩施州对部分乡（镇）消防工作领导责任落实、公共消防设施和消防装备建设维护管理等情况进行了暗访，并同当地人大常委会分管领导交换了意见；10月下旬开展了系列执法检查活动，先后赴武汉市、荆州市、潜江市等地进行检查。检查组采取召开座谈会、听取汇报、实地察看、随机抽查、查阅资料、个别访谈等方式，听取了当地政府及相关部门的汇报，察看了武汉市第二中学、滨水香苑、武汉新芯集成电路有限公司、武汉锅炉股份有限公司、荆州市田家炳中学、荆州先行物流有限公司、潜江中学、潜江中百仓储、潜江金澳科技等单位的消防工作。现将主要情况报告如下：

主要做法与成效

“一法一条例”实施以来，我省各级各部门紧紧围绕推进消防工作社会化目标，以建立和完善“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的工作新机制为主线，切实加强领导，明确责任，突出重点，狠抓落实，全省火灾防控工作始终保持比较平稳的安全形势。

加强消防组织领导，逐步完善消防责任体系

一是加强领导。省政府坚持把消防工作列为政府工作的重要内容，纳入国民经济和社会发展计划，列入综治、政府绩效、平安创建等考评，逐年加大投入，不断强化责任意识，保证了消防工作的有效开展。省政府先后2次召开常务会议研究贯彻落实“一法一条例”，形成了关于进一步加强消防工作的意见。二是完善组织。2011年10月成立了湖北省消防安全委员会，并在三年内两次作出调整，提升消委会规格，成员由原来的36个增加到48个；增设五个专业委员会，切实做到消防工作和行业系统工作“同部署、同推进、同督办、同考核、同落实”。随后，13个市（州）、122个县（市、区）政府都成立了消防安全委员会。三是出台措施。为明确和落实消防安全责任，省政府制定了《湖北省消防安全责任规定》、出台了《湖北省消防安全委员会成员单位工作职责》，省公安、教育、财政、住建等部门分别下发了《关于进一步加强派出所消防监管工作的通知》、《全省学校消防安全教育工作规程》、《湖北省地方消防经费实施办法》和《关于进一步加强建设工程消防监管工作的意见》等。各市（州）、县（市、区）政府结合地方实际和特点，出台了消防工作考核办法等，武汉市还于去年12月通过了《武汉市消防管理若干规定》，确立了区域性火灾隐患综合治理等11项技术标准。四是健全机制。省消防安全委员会和职能部门按照“一法一条例”的要求，各尽其职，各司其责。省公安、消防、发改等部门结合自身职能，强化部门联动合力；省安监、质监、民政、教育等10多个部门部署开展了消防安全专项行动，形成了齐抓共管的消防安全责任体系。各市（州）、县（市、区）层层落实消防安全责任，如荆州市将责任目标落实情况纳入政务督察重点，在明确政府部门责任的基础上，建立了以公安机关为主体的消防监管体系，建成“网上公安局”、“荆州市社区消防服务系统”政务服务中心消防窗口，落实了部门依法监管的要求。

加强消防宣传教育，不断提高群众消防意识

全省各级政府围绕《全民消防安全宣传教育纲要》，以提升国民消防安全素质为切入点，不断加强消防安全教育。一是针对重点领域、重点人群、重点时段开展宣传。省住建厅将消防标准规范作为系统从业人员的继续教育课程，将防灾减灾作为村镇规划建设管理培训和传统村落保护发展培训的重要内容。省交通、水利、文化等部门全面落实消防轮训和消防员资格准入制度，通过开展火灾事故应急演练等方式提高干部职工的安全意识。宜昌市推进宣传教育进党校课堂，将“一法一条例”的宣传学习纳入党政干部培训和公安干警晋职晋衔培训的基本内容；在消防宣传月（11月）、“11.9”消防日以及公众节假日加大宣传力度，助推消防意识深入人心。二是利用传统媒体和新型媒体强化宣传。协调各类新闻媒体定期专栏刊载、播放消防整治动态和宣传消防知识，充分利用报纸、电视、电台、网络、微博、微信等媒介，高密度、高频率开展全民消防安全宣传教育。仅2013年，湖北广播电视台播出有关消防安全的各类广播稿件50多篇、广播专题节目1000期，电视新闻70余条、电视系列报道5个、电视专题节目13期、相关活动10个。恩施州推出了《生命通道畅通吗？》和《火烧店铺的罪与罚》等专题节目，以案说法，效果良好。三是在普及性教育上下功夫。全省教育部门组织开展消防安全“开学第一课”，民政部门联合社会公益组织开展“消防宣传社区行”，文化部门为大型网吧安装“一键通”消防宣传软件，卫生部门定期对三甲医院和社区卫生服务站开展消防宣传，广电部门组织开展“消防宣传进影院”和“百场电影进社区”活动。四是在体验性教育上做文章。潜江市消防大队将市民请进消防站，展示消防器材装备，讲解消防知识，让市民进行灭火演练、体验火场逃生；孝感市依托政府、企业、消防志愿者、校园四个平台，请进来，走出去，提高了全社会消防安全意识和自防自救能力。

加大消防经费投入，切实强化消防工作保障

一是加大投入。省政府注重完善全省消防经费保障机制，率先在全国将消防部门作为一级预算单位，在中央安排的基本经费外，消防业务经费基本支出按年人均6－8万元的分类标准保障，应急救援队伍经费按每年市级不低于400万元、县级不低于120万元的标准分项保障。近三年，全省消防经费分别达到1.1亿元、1.4亿元和1.8亿元，年均增长29.8%。各地政府也相应提高了经费保障标准，2013年，恩施州落实消防业务经费首次达到7177万元，经费总量同比增长46%。二是加强公共消防基础设施建设。近年来，全省新改扩建1个省级、4个市级、17个县级应急救援指挥中心、3个市级消防培训基地和42个消防队站，总投入2.4亿的省级应急救援指挥中心预计年内可建成使用，有效提升了城镇抗御火灾能力。2009年以来，武汉市累计投入消防业务经费10亿元，先后建成投用新消防指挥中心以及消防站12个、微型站2个；开工建设消防站4个，立项7个；新增消防车辆100余台，智能消防坦克、101米消防云梯车、“动中通”指挥车等一批“高、精、尖”车辆装备投入执勤。

优化顶层设计，不断构建新型管理格局

一是完善消防法规制度体系。 省政府出台了《消防工作考核办法》和《消防安全责任规定》，将考核结果作为政府、部门主要负责人和领导班子政绩考评的重要内容，细化了政府、部门、单位和个人的消防安全职责，首次明确不履职的责任。各地也制定、修订了相关制度，武汉市修订了《武汉市消火栓管理规定》和《武汉市出租屋消防安全管理规定》等，仙桃市制定了《仙桃市消火栓建设维护管理办法》等。二是完善城镇消防规划。省政府在制定十二五规划纲要时，编制了消防发展规划并制定年度实施方案。各地在制定城乡总体规划时同步规划消防内容，全省13个市（州）、64个县（市、区）、745个建制镇完成了消防规划修编。如咸宁市修编了《咸宁市消防工作“十二五”发展规划》和《咸宁市主城区消防专项规划》。三是创新消防工作治理机制。各地借助社会综合管理服务网格，将日常消防管理嵌入社区、村（组），并总结出了“四联全覆盖”（联网管理全覆盖、联手服务全覆盖、联合宣传全覆盖、联勤响应全覆盖）经验，联是手段，全覆盖是目标，围绕“联”推进社会消防安全管理创新。武汉市建立“市、区、街道、社区、网格”五级联动管理模式，通过网格巡查、网上处理、网上分析、网上考核等手段实现火灾隐患实时监管，落实联席、联动、督查、考评、追责制度，新型消防安全管理格局逐步成型。恩施州全面开展社会单位消防安全户籍化管理，落实“三项申报”制度，完善档案基础信息，建立火灾高危单位消防安全管理“四大标准模块”，实现社会单位标准化、程序化、自主化管理新格局。

整治突出火灾隐患，稳步提升应急救援能力

一是整治火灾隐患。2011年以来，省政府多次召开会议，研判火灾形势，查找薄弱环节，扎实开展消防安全大排查大整治、“清剿火患”战役等20余次专项行动，对火灾隐患形成高压打击态势，省市县三级政府共挂牌督办重大火灾隐患单位3700余家，做到了“一隐患一专班、一隐患一方案、一隐患一督办”，有效推进了重大火灾隐患整改。五年来，武汉市先后组织30余次消防安全专项整治活动，累计排查单位146万余家，整改火灾隐患529万余处，拆除违章搭建270余万平方米。二是加强执法督办。2011年以来，全省公安机关消防机构排查社会单位162万余次，责令“三停”3.1万家，查封5.3万家，办理行政处罚案件7.7万起，拘留1.1万人，2013年全省16人因火灾事故被追究刑事责任。同时，对发生较大以上火灾责任事故的开展责任倒查，近年来，全省共对19个部门、34名个人，分别给予取消评先资格、责令作出书面检查、诫免谈话、警告、降职、撤职等处理。三是强化应急救援力量。省政府出台了《湖北省基层应急救援实施办法》，各地也制定了由政府牵头的应急救援预案，整合现有专业技术力量，建立专业应急救援队伍1100支、2.6万人，形成了以综合队伍为骨干、专业队伍为辅助的全省应急力量网络体系。如恩施州已建成乡镇专职消防队38支、高速公路救援队2支、社区和单位保安消防队14支、农村志愿消防队2658支，初步形成消防力量城乡覆盖体系。

二、存在的主要困难和问题

我省消防工作虽然取得了明显成绩，但工作还不平衡。随着经济社会快速发展，人民群众消防安全需求不断增长，消防安全管理任务日趋繁重，消防安全形势依然严峻。贯彻实施“一法一条例”，还存在一些不容忽视的问题，需要认真研究解决。

消防安全责任落实不够，社会消防安全意识有待提升

执法检查中发现，全省消防安全责任体系还不够完善，部分消防安全委员会成员单位的职能作用发挥不明显；个别行业、部门监管责任落实不到位，齐抓共管机制尚不健全；有的开发区、工业园区拒绝消防部门开展安全检查，消防安全责任缺失，园区项目未审先建、未验先用，导致消防安全布局不合理、消防水源欠账等隐患大量存在。一些地方消防宣传工作仍然是公安消防部门唱“独角戏”，有的基层政府和有关部门、单位履行消防宣传教育职责不落实，消防宣传教育的广度、深度、力度不够，特别是对一些消防重点区域、重点人群和农村的消防安全宣传不够深入，一些空巢老人、留守儿童和进城务工群体甚至成为宣传的盲点。一些个体、私营单位采取租赁、承包、转让等方式经营，不愿在消防安全上投资，更不愿承担租赁承包单位的消防安全管理责任，对消防安全工作态度消极。部分群众和社会单位消防安全意识和消防法制观念淡薄，随意占用消防通道、乱搭乱建、带险生产、违章作业等现象时有发生，习惯性违法行为较为突出。

公共消防基础设施和队伍建设欠账较多，社会抵御火灾能力不足

尽管各级政府积极努力，对消防经费的投入有较大提高，但消防事业投入不足、发展不平衡、设施设备不齐、队伍建设薄弱等问题仍然较为突出，与经济社会发展和城乡建设不相适应。一些地方未将消防专项规划纳入经济和社会发展总体规划之中，有的虽然写入了总体规划，但实施不到位，公共消防设施未能同步规划、同步设计、同步建设，城乡抵御火灾风险的能力较弱。消防队站建设进度缓慢，乡镇和农村消防基础设施建设尤为薄弱。如荆门市城区应建8个消防站，只建了3个，各县市均只有1个消防站，保护半径大，小火灾容易酿成大灾难；荆州市中心城区至少应建消防站14个，目前仅有5个，在建1个；全市执勤消防车缺口近24%，官兵个人防护装备缺口近23%，特勤抢险救援器材缺口达49.5%。我省公安消防部队现役编制少、警力严重不足，万人消防警力比为万分之0.74，远低于万分之1.23的全国平均水平，有的县（市、区）平均不到7名消防监督执法干警，人员不足问题突出。社会消防力量发展缓慢，一些地方政府和企业单位未按照要求建立专职消防队，部分已建专职消防队由于管理不善、经费不足、装备落后等原因，有的战斗力很弱，有的名存实亡；暗访组发现，个别消防全国重点镇政府专职消防队装备简陋，三轮消防车缺乏蓄电池不在战备状态。部分偏远乡镇，在应急救援上存在“无应急人员、无消防车辆、无保障经费”现象，减灾防灾能力低下。

火灾防控形势不容乐观，部分重点火灾隐患整治力度有待加大

近年来，经济社会快速发展，城乡建设不断推进，消防领域新老问题交织，各种致灾因素叠加。一些老旧街区、“城中村”、“棚户区” 等场所火灾隐患突出。这些区域普遍存在成片老旧建筑，缺乏必要的消防设施、消防水源和消防通道，电气线路老化，有的建筑集加工、储存、住宿为一体，居民消防意识不强，极易发生群死群伤火灾。部分城市出现大量人员密集场所和高层、地下、大空间、多功能、多产权建筑，人流物流大量增加，生产生活用火、用电、用油、用气不断增多，消防设施不配套，消防通道不畅，整改和灾情处置难度较大，补救措施难以落实，区域性火灾隐患整治效果极易出现反复。

消防法规制度有待进一步修订完善

消防法规部分条款不适应经济社会发展的实际，亟需作出修改。如条例关于消防行政许可和备案范围的规定，没有明确办理开业前消防安全检查的规模下限，宾馆、饭店无论规模大小都需要办理消防许可手续，消防部门难以全部监管到位；部分行政处罚起点较高，一些小的备案工程和单位因违反相关规定，无法承担大额罚款，同时对一般情节的习惯性违法处罚额度过高，如果依法强制执行，极易引发矛盾纠纷，这些问题既不利于消防部门集中力量，开展重点监管，也不利于促进全民创业和优化投资环境。

三、意见和建议

11月中旬，赵斌副主任率省人大内务司法委员会调研组赴山东省和山东省青岛市调研学习消防法律法规实施中的做法及经验。山东省政府出台了《专职消防队伍管理办法》，从法律层面解决了机构属性、人员身份、保障措施等制约政府专职消防队伍建设发展的体制性、机制性问题；青岛市通过了《青岛市高层建筑消防安全管理办法》，构建了涵盖建设、设计、施工、监理单位及业主、使用人、入住单位的无缝主体责任体系。下面，针对我省“一法一条例”实施中存在的困难和问题，并结合外地做法及经验，提出以下意见和建议。

坚持依法行政、严格执法，进一步落实消防安全责任

各级政府要高度重视“一法一条例”的贯彻实施工作，切实增强消防法制观念和消防安全责任意识，在坚持依法决策、依法行政中做好表率。要严格落实对消防工作的领导责任，强化考核和责任追究，确保消防工作与经济社会协调发展。要编制、完善和实施好城乡消防规划，严格落实“三同步”措施，确保消防基础设施与工业园区、新农村、城市建设同步规划、同步建设、同步验收；对消防规划编制和落实不到位的，要限期整改。要督促消防安全委员会成员单位切实履行消防工作职责，进一步强化消防安全委员会和专业委员会建设，促进部门与部门之间、部门与地方之间的信息沟通、资源共享和配合协作。要加强政务督办,严格按照签订的消防工作年度目标责任状和本行政区消防专项规划做好督促、检查，加大考评和惩处力度。要抓好消防管理监督和源头防范，组织开展城市社区消防安全达标创建活动，进一步提升全省消防工作管理水平。要加大消防行政处罚力度，加大公告曝光力度，提高单位消防违法成本，推动单位自觉遵守“一法一条例”，主动减少违法行为。

加大宣传教育力度，进一步提高全民消防意识

省政府及有关职能部门要采取多种形式，树立“消防工作宣传先行”的理念， 创新宣传形式、内容和方法，切实增强宣传的针对性和实效性，将消防知识列入科普、普法、就业教育、义务教育和职业教育内容，组织消防宣传教育“进社区、进学校、进企业、进农村、进家庭、进农场”活动，着力提升全域、全民的消防法制观念和消防安全意识。要结合各地实际，加强对消防安全责任人、管理人和消防从业人员的消防法制教育和技能培训，尤其要加强对火灾隐患突出区域和农村地区的消防法制宣传，加强对进城务工人员和老人、青少年、儿童等群体的消防常识教育，要充分发挥报纸、广播、电视及网络等媒体作用，营造浓厚的舆论氛围，着力提高社会公众的消防安全意识和自防自救能力，夯实消防工作的群众基础。

大力推进基础设施建设，进一步强化消防事业保障

各级政府要进一步加大对消防事业的投入，将消防业务经费纳入财政预算并逐年有所增长。要进一步加强消防基础设施建设，推动消防队站规划合理布局，积极推进消防队站特别是水上、航空消防站等消防基础设施建设，切实完善营房、消防车辆和消防器材装备；对消防基础设施建设欠账，要制定建设规划、分步推进实施。要结合城市建设实际，同步配备处置隧道、地铁、超高层建筑、石油化工等灾害事故的消防特种装备，最大限度发挥消防装备的作战效能。要加快消防工作信息化建设，以信息化带动消防基础设施建设，推动消防监管机制创新，提高消防工作现代化水平。要大力发展多种形式消防力量，加快建设政府专职消防队、企业专职消防队、城乡志愿消防队等多种形式的消防力量体系，进一步规范多种形式消防队伍招聘、训练、管理、使用、待遇、经费保障标准。

加强火灾隐患整治力度，进一步提升消防应急救援能力

建立完善政府督办、部门联动、行业督导和公安消防机构全警动员整治重大隐患的机制，积极推动网格化消防安全管理，形成“机构健全、责任明确、力量整合、条块结合、管理到位”的消防格局。要继续加大对易燃易爆和公众聚集场所火险隐患的整治力度，建立健全举报投诉查处机制，严格落实重大火灾隐患立案销案、挂牌督办制度，确保按时限、高质量整改完毕；要进一步排查老旧街区、“城中村”、“棚户区”、人员集中场所等火灾隐患突出区域，落实整改措施，并结合城乡统筹和旧城改造，重建消防设施，消除火灾隐患；要积极研究、切实加强对人员密集场所和高层、地下、大空间、多功能、多产权建筑的消防安全管理，做到责任主体明确、监管措施到位、工作机制健全、设施设备完善，有效预防重特大火灾事故。要进一步健全省、市、县三级应急救援联动机制，完善各类灾害救援预案，强化应急处突的物质和装备等储备，确保关键时刻能够发挥关键作用；要加大依托公安消防队伍建设综合性应急救援队伍的力度，进一步增强处置大型灾害事故、保护人民生命财产安全的能力；要加强对多种形式消防队伍的业务指导，加强灭火救援预案制定、实战训练以及灭火救援战术等培训，切实提高队伍的战斗力。

各级人大常委会要依法履职，进一步推动“一法一条例”的贯彻实施

省人大常委会要督促省政府按照重大改革于法有据的要求，尽快启动立法调研工作，适时提请省人大常委会对《湖北省消防条例》作出修改。我省各级人大常委会要加强对“一法一条例”实施情况的监督，将消防安全责任制落实、火灾隐患整治、消防队站建设等作为重要监督内容，综合运用多种监督形式，加大监督力度，注重监督实效，定期跟踪督办，推动“一法一条例”全面实施，切实保护人身财产安全，维护公共安全。

以上报告，请予审议。