——2014年9月22日在湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

省人大常委会副主任  王玲

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会年度工作计划，今年7月至8月，常委会对《湖北省湖泊保护条例》（以下简称“条例”）贯彻实施情况开展了全覆盖的执法检查。这次检查规格高、范围广、声势大，在社会上产生了较好的影响。其特点：一是领导重视。常委会将“条例”列入今年监督工作的重点，主任会议多次研究，明确指导思想、重要内容和方法步骤。李春明常务副主任担任领导小组组长，全面负责该项工作，对检查的目标任务、工作重点和安排部署提出了具体要求。常委会各位副主任亲自带队深入基层实地检查，形成了强大声势。二是准备充分。为搞好这次执法检查，王玲副主任先后两次带队赴武汉、荆州开展预调研，了解“条例”贯彻实施情况，确定检查的重点内容，以增强检查的针对性和实效性。6月下旬，执法检查组召开联组会议，听取了省政府及其有关部门关于“条例”贯彻实施情况的汇报。各地按照省人大常委会的统一部署，层层开会动员，成立领导小组，落实工作专班，制定实施方案。三是重点突出。根据预调研的情况，这次重点检查“条例”的学习、宣传、贯彻情况；湖泊保护规划编制、责任制落实、管理体制建设、湖泊保护及生态修复；群众反映突出问题及违法行为的查处情况等三个方面的内容。四是方法多样。为增强监督实效，在实地检查中，各检查组除听取汇报、实地察看、深入座谈、个别走访外，还采取了以下措施：一是广泛吸收人大代表参加，听取代表的意见和建议；二是设立并公布了举报电话，接受社会监督；三是明察与暗访相结合，派出小分队，不发通知、不打招呼，直奔湖区随机暗访；四是制定检查细则及资料查看表格，要求被查单位如实填写。表格涵盖了政府及其水利、环保、农业、林业等部门关于湖泊保护规划编制、责任制落实、联席会议制度执行、管理体制建设、投入机制完善、执法能力建设等22项工作的33个方面。

从检查情况看，省委省政府、各级各有关部门高度重视“条例”的学习宣传和贯彻实施工作，营造湖泊保护氛围，落实湖泊保护责任，编制湖泊保护规划，加强湖泊保护监督管理等，做了大量的工作，取得了明显成效，但还存在管理体制不顺、湖泊过度开发、水质污染严重、生态功能退化、湖泊保护投入不足等问题，我省湖泊保护形势仍然严峻，湖泊保护任重道远，还需要省政府及其有关部门采取切实的措施加以解决。现将主要情况汇报如下：

一、主要做法与成效

1.加强领导，着力构建湖泊保护责任体系

省委省政府及其有关部门高度重视湖泊保护工作，将其纳入全省国民经济和社会发展规划，主要领导亲自抓，分管领导具体抓。2012年，省委省政府召开全省湖泊保护工作专题会议，研究部署湖泊保护工作。李鸿忠书记提出要树立“人湖生死同体，荣辱与共”的理念，“对湖泊要多予少取，先予后取，保护优先”。王国生省长要求全省上下按照“条例”要求，切实抓好湖泊保护规划编制、污染防治、生态修复和依法管理等重点工作，促进湖泊的可持续利用。省政府及涉湖市成立了湖泊保护与管理领导小组，层层签订责任书，明确保护的总体目标和工作任务。全省755个省级保护的湖泊中，有472个已列入当地经济社会发展规划，313个已明确实行湖长制，52个已列入市对县（市、区）的责任考核。在对全省湖泊状况进行系统调查的基础上，2012年省政府出台了《关于加强湖泊保护与管理的实施意见》，明确了保护与管理的指导原则和重点内容。目前，全省县级以上各级政府共出台相关规章制度61个，为我省湖泊保护工作提供了制度保障。武汉市制定了《湖泊保护综合管理考核办法（试行）》，将湖泊保护工作纳入绩效考评指标，并按照“两级政府、三级管理”的原则，将涉湖的社区和企事业单位纳入保护责任体系，实行湖长制和网格化管理，实现了由形态保护向生态建设的根本转变。十堰市与各县（市、区）签订了《南水北调中线工程水源区保护目标责任书》，并将任务逐项分解至各乡镇单位，层层签订责任状。荆门市对涉湖的县（市、区）进行了百分制量化考核。

2.广泛宣传，营造湖泊保护良好氛围

为了深入宣传贯彻“条例”，各级各部门充分利用报纸、电视、电台、网络等新闻媒体，结合“3·22”世界水日、中国水周和“12·4”全国法制宣传日，通过举办培训班，组织专题讲座，编发宣传资料，开展大型咨询服务活动等各种形式，广泛深入宣传“条例”的主要精神，不断提高广大干群的湖泊保护意识，积极营造爱湖、惜湖、护湖、美湖的浓厚氛围。省水利厅召开新闻发布会，举办了学习宣传“条例”的专题培训班。省湖泊局联合湖北日报举办“千湖新记”系列报道、联合团省委开展“爱我千湖”志愿者服务活动，组织志愿者1000余人，民间“湖长”142人参加湖泊保护。各地还通过各种形式广泛开展宣传活动。咸宁市从“条例”中摘录编辑出16条禁令，印制一万余份在沿湖村庄张贴、散发；将报纸刊登的有关涉湖违纪案件翻印送给市县乡镇负责同志，不断提高党政干部湖泊保护意识。该市人大常委会还主办了学习贯彻“条例”知识竞赛。宜昌市组织编写湖泊保护水情教育读本，并将水情教育纳入全民教育和中小学教育课程体系。黄冈市各职能部门多次举办专题培训班，各县市通过干部夜校、青年干部读书班、机关干部职工大会等形式组织机关干部认真学习“条例”。

3.编制规划，不断强化湖泊保护基础工作

为了切实发挥规划的引领、规范作用，推进湖泊的科学管理和有序利用，各级各部门认真编写了湖泊保护总体规划及专项规划。省水利厅联合有关部门，实施了《湖北省湖泊资源环境调查与保护利用研究》，摸清了全省100亩以上湖泊（含100亩以下的城中湖）的名称、数量、面积、分布、变迁态势等情况，为全省湖泊保护与管理、开发与利用奠定了基础。省政府分两批公布了755个湖泊的保护名录，建立了湖泊保护档案。目前，全省《湖泊保护总体规划》已经出台，全省18个30平方公里以上湖泊水利综合治理规划已编制完成，《湖北省“十三五”湖泊综合治理规划》已经启动。省环保厅将“五湖、六库”等重要湖库生态环境保护项目纳入《湖北省“十二五”环保规划》，组织编写了《梁子湖水污染防治规划》、《洪湖水污染防治规划》等专项规划，加强了对湖泊污染防治的科学指导。省发改委、省水利厅积极争取国家支持，将四湖流域综合整治列入洞庭湖生态经济区整体规划，项目资金规划280多亿元。2013年，省政府启动了《湖北省湖泊志》编纂工作，截至目前，需要分篇立志的308个湖泊已完成初稿编写任务，将分三册陆续出版。各地还积极编制本区域湖泊保护总体规划和专项规划，为保护与管理提供依据和保障。黄石市完成了《黄石市蓝线规划》、《黄石市慈湖风景区总体规划》以及大冶湖、慈湖、网湖等12个湖泊的水利综合治理规划。鄂州市编制了《鄂州市水生态文明建设试点实施方案》、《梁子湖生态建设规划》、《湖北省梁子湖水利综合治理规划》等，形成了完善的保护规划体系。孝感市编制了汈汊湖、童家湖、王母湖、野猪湖水利综合规划，汈汊湖省级湿地公园整体规划和白石湖生态旅游园项目规划。

4.实施湖泊保护工程，大力推进湖泊综合治理

各级各部门积极实施湖泊保护工程，加强综合治理。近年来，省环保厅积极争取梁子湖、洪湖、澴东湖纳入国家湖泊生态环境保护试点，获得国家专项资金2.86亿元。省林业厅近3年来，投资1.7亿元，启动30个重点湖泊湿地恢复与保护工程，恢复湿地9.8万公顷；每年投入1000万元，加强林业生态修复，重点在湖泊湿地周边营造环湖生态防护林和水源涵养林。省农业厅在梁子湖、西凉湖、淤泥湖等大中型湖泊建立国家级水产种质资源保护区30个，以种质资源保护促进湖泊保护。各地还根据社会发展需求，结合不同湖泊的实际，积极实施湖泊综合治理，取得了较好的成效。武汉市实施武昌大东湖、汉阳六湖和金银湖七湖连通等城市生态水网工程，以及龙阳湖清淤、南湖生态环境综合整治、内沙湖生态修复试点等一批综合治理和水生态环境修复工程，改善了湖泊水质。荆州市开展“引江济湖”工程，城区湖泊水环境明显好转。黄石市对磁湖采取全面截污，实现江湖连通，消除了内源污染。黄冈市开展遗爱湖综合整治，截断29处、治理42个排污口。天门市实施河湖连通及截污工程和东、西湖改造工程，实现了河湖连通并成功补水。神农架累计投入财政补偿资金3400万元，对大九湖等湿地核心区92户居民实行整体搬迁，引导他们使用清洁能源，实行生活垃圾和污水集中处理，减少了传统生活方式对水源保护区的影响。

5.严格监管，着力构建湖泊保护执法体系

各级各部门强化湖泊巡查执法，大力开展专项整治，加强了对湖泊的规范管理。全省涉湖市建立了湖泊巡查制度，有48个县（市、区）建立了巡查月报制度，市县两级共开展巡查活动5300余次，查处案件42件。省环保厅加强涉湖项目环评审批，严格落实“条例”中有关环境准入管制政策，停止受理湖泊流域内新建造纸、印染、电镀等排放含磷、氮、重金属等污染物的企业和项目环评审批。省农业厅大力推进专项整治，在洪湖、梁子湖等湖泊内拆除超范围养殖围栏35万亩。各地还针对湖泊水质污染，开展“清水行动”，严查涉湖涉库污水处理、垃圾填埋相关违法案件，有效打击了违规排放、投肥养殖、侵占库容等违法行为。随州市对饮用水源地一、二级保护区的涉污企业、项目实行严格监管，依法取缔投肥养殖合同123份，关闭饮用水源保护区内污染企业5家，畜禽养殖企业9家。仙桃市两年来连续开展“楚天剑兰”与“楚天天网”等活动，对湿地违法行为进行专项整治。潜江市建立了公安、水务、环保等部门联动机制，组建了四湖执法大队专司湖泊保护执法。

二、存在的主要困难和问题

1.湖泊管理体制不顺、责任机制不健全

“条例”在明确水利部门作为湖泊保护主管部门的同时，也明确了环保、农业、林业等有关部门的责任。但在实施过程中，存在着部门分割与地域分割的问题。从部门分割看，湖泊资源归属于农业、水利、环保、林业等多个部门管理。如梁子湖归口省农业厅水产局管理，主要定位为渔政管理；洪湖湿地管理局归口省林业厅管理，主要定位湿地保护。全省有115个中型湖泊由各级水产部门建立的国有渔场经营管理，有500个小型湖泊由乡镇村所属的集体渔场所有。因此，上下级之间、部门之间、地方之间协调不够，存在着“多头管理、各自为政”的现象，导致湖泊在开发与管理上的混乱。从地域分割看，湖泊管理跨行政区域之间协调性较差，缺乏从流域角度进行水资源保护和污染治理的统一性。如长湖跨荆州、荆门、潜江三市，从上世纪80年代后期以来，一直实行“分级、分部门、分地区三结合”的管理模式，荆州设立了四湖管理局，荆门设立了长湖渔政船检港监管理站，都是该湖的管理机构，而长湖出入涵闸、泵站、河道、堤防等又分属其它不同的部门管理。这种“各管一环、各管一段、多头管理、各自为政”模式，使得各管理主体之间职责、权限不明，对湖泊价值、功能判断及管理目标差异较大，导致管堤防的不管水面，管水面的不管水质，管水质的不管功能，各地区各部门之间各行其是、推诿扯皮的现象时有发生。此外，“条例”虽然明确规定湖泊保护实行行政首长负责制，但由于缺乏具体考核办法和机制，致使该责任制未能得到落实。还有一些地方没有召开联席会议，联席会议制度形同虚设。

2.湖泊过度开发的问题比较突出

部分地方和部门对湖泊资源重开发、轻保护，重短期利益、轻长远发展，过度开发现象较为严重。有些地方和部门执法不严，管理不力，掠夺性经营和非法开发问题仍然存在。如长湖现有水域面积21万亩，目前围网、围栏养殖面积达10万亩，远远超过我省实施《渔业法》办法第十一条关于大中型湖泊、水库围网、围栏养殖面积应当控制在该水域面积10%以内的规定。斧头湖、西梁湖围栏养殖面积更是达到了60-80%。上世纪初，汈汊湖来水面积2500多万亩，经过上世纪五十年代至七十年代的围湖造田以及后来的精养鱼塘开发，现存面积仅12.6万亩，其中原生态湖面只剩3万亩，其他的则被分割为数十亩至数百亩的众多零星小鱼塘。检查中还发现，少数地方还存在“条例”明文禁止的珍珠养殖现象，如斧头湖泉水湖垸内，珍珠养殖面积达1160多亩。荆门沙洋长湖刘岭闸和鲁店闸附近湖泊水域也存在珍珠养殖和投肥养殖现象。由于监控机制不健全，处罚力度不够，一些地方和部门对湖泊违法行为缺乏有效制约，以致一些过度开发或破坏性行为较为严重。有的地方甚至把沿湖堤防保护范围内的堤段作为耕地面积分给农户，作为村集体土地引资开发。还有的地方一边斥巨资进行生态移民搬迁，一边引进地产商在水资源保护核心区搞旅游开发，建宾馆酒店，对沿湖生态环境破坏较大。

3.湖泊水质污染较为严重

大量工业废水、生活污水未经处理直接排放入湖。同时，使用化肥、农药以及流域内的不规范养殖造成的面源污染日趋严重，加上湖泊过度开发产生的内源污染、投肥养殖导致湖泊水质日趋恶化，湖泊水体大面积缺氧死鱼事件时有发生。据2013年环保部门对16个省控湖泊的20个水域监测，水质为Ⅱ-Ⅲ类的水域占65%，水质为Ⅳ类的占25%，劣Ⅴ类的占10%，与2012年相比，Ⅱ-Ⅲ类水域比例下降了5个百分点。2013年全省环保部门在丰水期对《湖北省第一批湖泊保护名录》中具备采样条件的295个湖泊监测结果显示，湖泊的水质总体为重度污染，主要污染指标为总磷、化学需氧量和五日生化需氧量。水质符合I-III类的湖泊有39个，仅占13.2%；水质为IV-V类的湖泊有138个，占46.8%；水质为劣V类的湖泊有118个，占40.0%。可做营养状态评价的湖泊250个，其中为贫营养的湖泊有1个，占0.4%；为中营养的湖泊有56个，占22.4%；为轻度富营养的湖泊有102个，占40.8%；为中度富营养的湖泊有75个，占30.0%；为重度富营养的湖泊有16个，占6.4%。

我省不少湖泊跨多个行政区域，由于对湖泊管理和污染治理缺乏全过程的控制和全流域的保护，一些跨区域、跨流域的湖泊污染问题日益突出，上下游跨界纠纷时有发生。汈汊湖上游沿岸工业企业排放的工业废水，规模化养殖企业排放的养殖废水以及沿岸乡的生活污水，直接流入汈汊湖，加上汈汊湖周边日益严重的工农业污染以及生活废弃物污染等，致使昔日水清见底、碧荷连天的汈汊湖，如今生态功能急剧退化。据监测，汈汊湖水体属劣V类，汈汊湖干渠部分水体化学需氧量高达91mg/L，连灌溉、工业用水的要求都达不到。通顺河流域有3个工业园区，主要为高污染化工企业，大量企业环境管理滞后，违法问题突出，造成通顺河污染严重。监测数据显示，通顺河仙桃段、武汉段水质均为劣V类，总体水质为重度污染。通顺河污染问题不仅严重危害仙桃市部分群众饮水安全，还对武汉市沉湖湿地保护区造成了严重影响。四湖总干渠污染问题群众反映十分强烈，潜江市多次反映上游荆州市的污染问题，矛盾纠纷一直未得到有效解决。

4.湖泊水面萎缩，生态功能退化

上世纪50年代到80年代，全省百亩以上湖泊共有1332个，80年代以后，湖泊侵填、侵占事件时有发生，湖泊数量、面积、容积总体上呈萎缩趋势。据统计，目前全省百亩以上湖泊仅有755个。由于围垦、围网、围堤、乱修乱建、滥捕滥捞等不合理的开发利用，破坏了湖泊生态系统，湖泊生态功能严重退化。大量建堤围湖、分隔湖汊，使得子湖与主湖、湖泊与河流及长江之间的联系被切断，阻隔了水体之间、水体与其周边陆地间物种的流通，切断了珍稀濒危水生物种和多种江湖回游性水生动物的通路，导致湖泊生物多样性受到严重破坏。

5.湖泊保护投入不足

目前，许多地方湖泊保护工作还停留在规划阶段，由于缺乏财政投入以及相关政策扶持，规划没有得到有效实施。尤其是在退田还湖、生态修复、生态移民、污染治理等方面尚未形成有效的资金投入机制，资金缺口较大。一些地方湖堤、进出湖泊的控制工程及穿堤建筑设施老化，湖堤崩岸等各种险情时有发生。一些地方由于财政投入不足，部分中小型水库年久失修，目前仍带病带险运行。随州市有53座纳入省“十二五”规划的小（II）型水库除险加固工程因资金投入不足不能按时完工，规划外仍有180座小水库带病带险运行。还有的管理机构靠收养殖费度日。

三、意见和建议

1.加快机构整合，强化责任考核

整合湖泊保护机构。省政府要根据“条例”第五条的规定，明确跨市湖泊的保护机构和管理职责。全省15个跨行政区域湖泊中，已设立管理机构的洪湖湿地管理局、梁子湖管理局，其职责定位不应仅仅限于湿地保护和渔政管理，应当增加并承担起湖泊保护的职责，另外13个跨行政区域湖泊应尽快明确保护机构和职责。其他湖泊按分级管理原则，由市、县两级政府整合现有的渔业管理机构或水利工程管理单位，承担湖泊保护职责，并加强责任考核。制定和完善湖泊保护分级管理规定和考核办法。要推广武汉市“湖长制”的做法，建立健全湖泊保护行政首长负责制和目标责任考核办法，完善目标责任管理体系，将其作为党政领导班子和领导干部综合考评的重要内容，对履职不力的依法追究其责任。统筹涉湖执法力量。要强化水利部门在湖泊保护管理中的主导作用，完善联席会议制度，充分发挥湖泊保护领导小组成员单位的职能作用，整合环保、农业、林业等部门的涉湖管理资源，统筹相关部门涉湖执法力量，实现综合执法，切实加大湖泊执法监督力度，完善湖泊保护的举报和奖励制度，强化湖泊日常巡查和动态监控，维护湖泊保护秩序。

2.坚持规划先行，强化综合治理

省政府要督促县级以上各级政府尽快完成本行政区域湖泊保护总体规划编制工作，对列入省湖泊保护名录的755个湖泊要逐一编制保护详细规划，确定湖泊保护范围，明确湖泊保护区和湖泊控制区，划定湖泊保护的护水红线、护土蓝线和护林绿线，勘界定桩，设立保护标志，并以夯实筑牢环湖路的形式永久锁定湖岸边界。要加快推进退渔还湖、河湖连通、控源截污、生态修复等工程建设，完善湖泊防洪排涝工程体系，提高湖泊的调蓄能力和防洪保障能力。要大力开展湖泊生态环境保护试点建设，坚持一湖一策、以奖促防、绩效管理，积极探索湖泊保护和生态修复模式，争取更多湖泊纳入国家试点，探索开展省级湖泊生态环境保护试点，选择城市内湖重点开展污染整治和生态修复示范。

3.依法拆网拆围，遏制过度开发

省政府及有关部门要对围网围栏、投肥养殖等过度开发行为限定整改期限，全面实施围网、围栏养鱼拆除工作，收回被侵占湖面，严防新增新扩，逐步恢复湖泊自有生态功能，发展生态养殖及绿色环保旅游项目。同时，要大力推进湖泊保护生态移民，有计划地组织渔民上岸定居，并认真做好拆围上岸渔民的社保、养老、就业等安置工作。要明确补偿、奖励和处罚政策，鼓励涉渔企业转型发展自然放养和生态养殖。

4.完善制度措施，加强污染防治

要尽快明确湖泊的水环境容量和纳污能力，尽早制定实施湖泊重点污染物排放总量削减和控制计划，实行湖泊重点污染物排放限值制度。要调整产业结构，发展循环经济，配套建设工业园区的污水集中处理设施，减少工业污染。要加快湖泊流域内城镇污水集中处理设施及管网建设，实行雨污分流，控制生活污染。要指导湖泊流域内农业生产过程中化肥、农药等农业投入品的科学、合理使用，控制农业面源污染。要合理控制湖泊养殖规模，鼓励发展生态渔业。要科学规划湖泊旅游开发，切实保护湖泊水生态环境。要在省控市界断面尽快建设跨界自助监测站，对跨界水质进行自动监测。要出台流域跨界断面水质目标考核办法，开展跨界断面水质目标考核，实施赔偿和环境补偿政策。要明确和统一跨区域湖泊主管部门，建立跨区域联席会议制度和协调机制，定期通报情况，研究解决问题。

5.坚持财政为主，加大治湖投入

省政府要从“千湖之省”这一特定省情出发，将每年非税收收入的3%或每年一般预算收入的1%，提取作为湖泊保护专项资金，主要用于湖泊保护及相应的生态补偿，切实加大对湖泊保护的投入力度。建议从各级征收的排污费中提取1%，作为湖（库）工程生态供排水补偿，促进水系循环，提高湖泊自净能力。要按照分级管理的原则，明确市县政府及有关部门、涉湖企业的投入责任，构建稳定可持续的投入机制。要制定鼓励社会资本参与湖泊保护利用的政策，引导更多的民间资本投入湖泊保护事业，发展湖泊相关产业。要推行湖泊工程生态供（排）水补偿制度，依据相关法律法规，开征湖泊工程修建维护费，对湖泊堤防加强维修和养护。要对10平方公里以上的重要湖泊建立生态补偿机制，在资金投入和湖堤、闸（站）等基础设施方面对市、县给予支持。要尽快落实水库除险加固配套资金和水库管护政策，促进水库良性运行，确保防洪安全、供水安全和库区生态安全。

以上报告，请予审议。